2015두53121 -공무원 임용 전 민간근무경력을 호봉 획정에 반영하는 사건

2015두53121 호봉정정신청거부처분취소 (나) 파기환송
◇지방공무원보수업무 등 처리지침(=이 사건 지침)의 법적 성질 및 그 별표1의 ‘그에 상응하는 경력’의 의미가 무엇인지 여부◇

 

대 법 원
제 1 부
판 결
사 건 2015두53121 호봉정정신청거부처분취소
원고, 피상고인 원고 1 외 1인
원고들 소송대리인 법무법인 새날로(담당변호사 윤병구 외 1인)
피고, 상고인 충청남도지사
소송대리인 정부법무공단(담당변호사 김영두 외 2인)
원 심 판 결 대전고등법원 2015. 9. 17. 선고 2015누10009 판결
판 결 선 고 2016. 1. 28.

주 문
원심판결을 파기하고, 사건을 대전고등법원에 환송한다.

이 유
상고이유를 판단한다.
1. 구 지방공무원법(2014. 11. 19. 법률 제12844호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제
45조 제1항은 공무원의 보수에 관한 봉급·호봉 및 승급에 관한 사항은 대통령령으로
정하도록 규정하고, 그 위임에 따라 구 지방공무원 보수규정(2014. 11. 19. 대통령령
제25751호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘이 사건 보수규정’이라 한다) 제8조 제2항은 공
무원의 초임호봉은 [별표 1] “공무원의 초임호봉표”에 의하여 획정하도록 규정하며, 제
9조의2는 호봉 획정 시행권자는 제8조 제2항 등에 따라 호봉 획정에 반영할 경력이
있는 경우에는 해당 경력과 관련되는 행정기관, 공공기관, 법인, 단체 또는 민간기업체
등에 해당 공무원의 전력(前歷)을 조회할 수 있으며, 호봉을 획정하기 전에 자체 심의
회를 구성하여 동일분야 경력 해당 여부 등 경력인정에 필요한 사항을 심의하도록 규
정하고(제1항), 이에 따른 전력조회, 경력인정 및 심의회 구성·운영에 관한 구체적인
사항은 안전행정부장관이 정하도록 규정하고 있다(제2항). 그리고 이 사건 보수규정
[별표 1] “공무원의 초임호봉표”는 연구직공무원인 연구사로 임용된 경우 [별표 3]에
따라 산출된 경력연수에 1을 더하여 초임호봉을 획정하도록 규정하고, [별표 3] “연구
직공무원의 경력환산율표”는 1981. 12. 31. 이후의 경력으로서 “법인·단체·민간기업
체 등에서 동일한 분야의 업무에 상근으로 종사한 경력(동일분야 직류의 공무원으로
임용되는 경우만 해당한다)”을 ‘유사경력’으로서 100% 이내에서 환산하도록 정하면서,
비고란에서 ‘연구직공무원의 경력환산율표의 구체적인 내용은 안전행정부장관이 정한
다’고 규정하고 있다.
한편 이 사건 보수규정 제9조의2 제2항, [별표 3] 등의 위임에 따른 구 지방공무원보
수업무 등 처리지침(2014. 8. 8. 안전행정부 예규 제104호로 개정되기 전의 것, 이하
‘이 사건 지침’이라 한다)은 [별표 1] “직종별 경력환산율표 해설“에서 민간 전문분야
근무경력으로 인정할 수 있는 경력을 ”임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야에 직접
종사하면서 정기적인 보수를 지급받고 상근한 경력“으로 정하고, 이 경우 ‘동일한 분
야’는 자격증·면허증·박사학위(이하 ‘자격증 등’이라 한다) 취득 후 그와 동일한 전문
분야에서 근무한 경력(이하 ‘제1유형’이라 한다)이거나, 자격증 등 없이 근무한 경력으
로서 「지방공무원법」제27조 제2항 제3호 등 각 직종별로 민간근무경력을 요건으로
하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력(이하 ‘제2유형’이라 한
다) 또는 그에 상응하는 경력인 경우 ‘동일한 분야’로 인정하되, 기관별 호봉경력 평가
심의회를 거쳐 결정하도록 정하고 있다.

2. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고들에 대
한 호봉 획정에 관하여 민간근무경력 산입 여부를 판단함에 있어서 이 사건 지침을 고
려하지 아니하고, 이 사건 보수규정 [별표 3]이 정한 바에 따라 연구직공무원인 원고들
의 민간근무경력이 1981. 12. 31. 이후의 법인·단체·민간기업체 등에서 동일한 분야
의 업무에 상근으로 종사한 경력으로서 동일분야 직류의 공무원으로 임용되었는지 여
부에 따라 판단해야 한다고 전제한 다음, 그 판시와 같은 사정을 들어 원고들이 농업
연구사로 임용되기 전의 민간근무경력이 원고들이 임용된 직류인 농업환경과 동일한
분야의 업무에 상근으로 종사한 경력에 해당한다고 판단한 다음, 이와 달리 원고들의
임용 전 경력을 농업환경 직류와 동일한 분야에 해당하지 않는다고 보아 원고들에 대
한 호봉 획정에 이를 산입하지 아니한 이 사건 처분이 위법하다고 판단하였다.

3. 그러나 원심의 이러한 판단은 다음과 같은 이유에서 그대로 수긍하기 어렵다.
가. 먼저 이 사건 지침의 대외적 구속력 유무에 관하여 살핀다.
(1) 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리나 법령의 해석·적용에 관한 기
준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질
뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령
내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을
특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이
될 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우, 그러한 규정은 행정조직 내부에서만 효력을
가질 뿐 대외적인 구속력을 갖지 않는 행정규칙의 일반적 효력으로서가 아니라, 행정
기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내
용을 보충하는 기능을 갖게 되고, 따라서 해당 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는
한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다(대
법원 2008. 4. 10. 선고 2007두4841 판결 등 참조).
(2) 관계 법령의 규정을 위 법리에 비추어 보면 이 사건 지침 [별표 1] “직종별 경력환
산율표 해설“이 정한 민간근무경력의 호봉 산정에 관한 부분은 지방공무원법 제45조
제1항과 이 사건 보수규정 제8조 제2항, 제9조의2 제2항, [별표 3]의 단계적 위임에 따
라 행정자치부장관이 행정규칙의 형식으로 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한
것이고, 달리 이 사건 지침이 위 법령의 내용 및 취지에 저촉된다거나 그 위임한계를
벗어났다고 보기 어려우므로, 이 사건 지침은 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력이
있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다고 보아야 한다.
따라서 원고들의 민간근무경력을 원고들에 대한 호봉획정에 반영할지 여부는 이 사
건 보수규정의 내용을 구체화하고 있는 이 사건 지침이 정한 기준에 해당하는지 여부
를 기준으로 하여 판단하여야 한다.

나. 나아가 원고들의 민간근무경력의 호봉 산입 여부에 관하여 적용되어야 할 이 사건
지침의 해석·적용에 관하여 살핀다.
(1) 이 사건 지침 [별표 1]에서 민간 전문분야 근무경력으로 인정할 수 있는 경력을
“임용예정 직렬 및 직류와 동일한 분야에 직접 종사하면서 정기적인 보수를 지급받고
상근한 경력”이라고 정하고 이 경우 ‘동일한 분야’는 자격증 등 취득 후 그와 동일한
전문분야에서 근무한 경력이거나, 자격증 등 없이 근무한 경력으로서 지방공무원법 제
27조 제2항 제3호 등 각 직종별로 민간근무경력을 요건으로 하는 경력경쟁임용시험
등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력 또는 그에 상응하는 경력으로 정하고 있음은
앞서 본 바와 같다.
그리고 구 지방공무원법 제27조 제1항은 공무원 신규임용의 원칙적인 방식을 공개경
쟁임용시험으로 정하고, 제2항 본문은 ‘공개경쟁임용시험으로 임용하는 것이 부적당한
경우에 임용예정 직무에 관한 자격증 소지자를 임용하는 경우’(제2호), ‘임용예정 직
급·직위에 상응하는 근무기간이나 연구 경력이 대통령령으로 정하는 기간 이상인 사
람을 임용하는 경우’(제3호) 등과 같은 일정한 경우에는 경력 등 응시요건을 정하여 그
사유에 해당하는 다수인을 대상으로 경쟁의 방법으로 임용하는 시험(이하 "경력경쟁임
용시험"이라 한다)으로 공무원을 임용할 수 있도록 규정하고 있다.
(2) 이러한 관계 법령의 문언·체제·취지 등에 비추어, ① 이 사건 지침은 자격증 등
취득 후 동일한 전문분야에서 근무한 경력(제1유형)에 관하여는 그러한 경력이 당해
공무원임용시험에서 요건이 되었는지 여부와 무관하게 호봉획정에서 고려할 수 있도록
정한 반면, 자격증 등 없이 근무한 경력(제2유형)에 관하여는 민간근무경력을 요건으로
하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력에 한하여 호봉획정에
고려하도록 정하고 있는 점, ② 이 사건 지침이 제2유형에 관하여 민간근무경력을 요
건으로 하는 경력경쟁임용시험 등에서 관련 직무분야로 인정받은 경력에 한하여 호봉
획정에 고려하도록 정한 취지는, 자격증 등 취득에 해당하지 아니하는 경우 임용된 직
류와 유사한 민간근무경력 전부가 당연히 호봉획정에 고려되는 것은 아니라는 전제 아
래 지방공무원법 제27조 제2항 각 호 중 민간근무경력 또는 연구경력이 임용요건으로
된 경우에 한하여 호봉획정에 고려할 수 있도록 함으로써, 전문적인 지식과 경력을 가
진 민간 인력의 공무원 임용을 촉진하기 위한 것으로 보이는 점, ③ 만약 제2유형에
관하여 ‘그에 상응하는 경력’을 정하고 있음을 들어 해당 공무원의 임용과정에서 임용
요건 등으로 심사되지 아니한 경력까지 호봉획정에 반영토록 하는 것은 자격증 등 취
득 유무에 따라 호봉 산입 여부를 달리 정한 이 사건 지침의 취지에 부합한다고 보기
어려운 점 등을 고려하면, 이 사건 지침 중 ‘그에 상응하는 경력’이라 함은 구 지방공
무원법 제27조 제2항이 정한 경력경쟁임용시험에 있어서 각 직종별로 민간근무경력 자
체가 임용요건은 아니었다 하더라도 임용과정에서 민간근무경력에 대한 실질적인 심사
가 이루어진 결과 민간근무경력의 인정 여부가 임용 여부에 영향을 미치는 등 제2유형
에 준하는 것으로 평가할 수 있는 경우를 의미한다고 보아야 한다. 그리고 그 해당 여
부는 문제된 민간근무경력의 내용과 임용된 직류와의 관련성의 정도, 해당 공무원에
대한 임용요건 및 임용과정에서 민간근무경력이 차지한 비중 등 제반 사정을 종합적으
로 고려하여 개별적·구체적으로 판단해야 한다.

다. 원심이 인정한 사실관계를 이러한 법리에 비추어 보면, 원고들은 이 사건 지침이
정한 자격증 등을 취득하지 아니하였으므로, 원고들의 민간근무경력은 자격증 등을 취
득한 후 동일한 전문분야에서 근무할 것을 요건으로 하는 제1유형에 해당하지 아니할
뿐만 아니라, 원고들이 임용된 임용시험공고 내용에 의하면, ‘농화학을 전공한 자’라는
학력요건만 요할 뿐 민간근무경력을 임용요건으로 정하고 있지 아니하므로 제2유형에
도 해당한다고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 지침 중 ‘그에 상응하는 경력’에 해당하는
지 여부에 관하여 보건대, 원고들의 임용과정에서 그 민간근무경력에 대하여 임용요건
에 준하는 실질적인 심사가 이루어졌다고 볼 만한 사정도 발견되지 아니하므로, 결국
원고들의 민간근무경력이 이 사건 지침에서 정한 ‘그에 상응하는 경력’에 해당하지 아
니한다고 본 이 사건 처분이 위법하다고 단정하기 어렵다.

라. 그럼에도 원심은 이 사건 지침의 내용을 고려하지 아니하고 원고들이 임용된 직류
와 동일한 분야의 업무에 상근으로 종사한 이상 원고들의 민간근무경력이 호봉획정에
당연히 고려되어야 한다는 잘못된 전제 아래 이 사건 거부처분이 위법하다고 판단하였
으니, 이러한 원심의 판단에는 이 사건 지침의 효력과 해석·적용에 관한 법리를 오해
하여 필요한 심리를 다하지 아니함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다.

4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을
다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된
의견으로 주문과 같이 판결한다.

재판장 대법관 고영한
대법관 이인복
대법관 김소영
주 심 대법관 이기택