「공익신고자 보호법」 제2조제1호에 따른 공익침해행위의 범위(「공익신고자 보호법」제2조 등 관련)
【질의요지】
「공익신고자 보호법」 제2조제1호에 따르면 “공익침해행위”란 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위로서 별표에 규정된 법률의 벌칙에 해당하는 행위(가목), 별표에 규정된 법률에 따라 인허가의 취소처분, 정지처분 등 대통령령으로 정하는 행정처분의 대상이 되는 행위(나목) 중 어느 하나에 해당하는 행위라고 규정하고 있는데, 「공익신고자 보호법」 제2조제1호 각 목 중 어느 하나에 해당하기만 하면 공익침해행위에 해당하는 것인지, 아니면 위 각 목에 해당하는 행위가 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위에 해당하는지에 대한 별도의 판단을 통하여 공익침해행위 해당여부를 판단하여야 하는지?
【회답】
「공익신고자 보호법」 제2조제1호에 따른 공익침해행위에 해당하기 위해서는 같은 호 각 목에 해당하는 행위가 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위에 해당하는지에 대한 별도의 판단이 필요하다고 할 것입니다.
【이유】
「공익신고자 보호법」은 공익신고 처리절차 및 건전한 공익신고 활성화와 공익 신고자 보호를 통해 궁극적으로 국민의 건강·안전 등을 침해하는 행위를 예방·통제하기 위해 제정된 법으로서, 같은 법 제2조제1호에 따르면 공익침해행위란 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위를 말한다고 규정하면서, 가목에서 “별표에 규정된 법률의 벌칙에 해당하는 행위”를, 나목에서 “별표에 규정된 법률에 따라 인허가의 취소처분, 정지처분 등 대통령령으로 정하는 행정처분의 대상이 되는 행위”를 규정하고 있는바, 「공익신고자 보호법」제2조제1호 각 목 중 어느 하나에 해당하는 행위에 해당하기만 하면 공익침해행위에 해당하는 것인지, 아니면 위 각 목에 해당하는 행위가 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위에 해당하는지에 대한 별도의 판단이 필요한지 여부가 문제될 수 있습니다.
먼저, 공익신고의 처리절차에 관하여 살펴보면, 「공익신고자 보호법」 제10조제1항에서는 조사기관이 공익신고를 받은 때에는 그 내용에 관하여 필요한 조사를 하여야 한다고 규정하면서, 같은 조 제2항에 서는 위 공익신고가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 예외적으로 조사를 하지 아니하거나 중단하고 끝낼 수 있다고 규정하고 있고, 같은 항 제7호에서는 “그 밖에 공익침해행위에 대한 조사가 필요하지 아니하다고 대통령령으로 정하는 경우”를 규정하고 있으며, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제12조에서는 같은 법 제10조제2항제7호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 신고 내용이 공익침해행위와 관련성이 없는 경우(제1호), 공익침해행위를 증명할 수 있는 증거가 없는 경우(제2호), 다른 법령 또는 그 위임에 따라 해당 공익침해행위에 대한 조사를 하지 아니할 수 있도록 한 경우(제3호) 중 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제10조에서는 국민권익위원회는 공익신고로 받은 사항이 공익침해행위인지 여부가 명백하지 아니한 경우로서 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공공기관에서 처리함이 타당하다고 인정될 때에는 신고사항을 공공기관에 보낼 수 있고, 그 신고사항을 받은 공공기관은 신고사항이 공익침해행위로 확인된 경우에는 그 사실을 위원회에 통보하여야 하며, 위원회는 제9조제1항에 따른 기준에 따라 조사기관등에 이첩하여야 한다고 규정하고 있습니다.
이와 같은 공익신고 처리절차 및 「공익신고자 보호법」의 입법목적 등을 종합하여 볼 때, 「공익신고자 보호법」에서는 공익신고를 받은 공익조사기관에 대하여 공익신고를 받은 내용이 공익침해행위에 해당하는지 조사를 하도록 하고 있고, 만약 해당 신고내용이 같은 법 시행령 제12조 각 호에 해당하는 경우에는 공익침해행위에 대한 조사를 중단할 수 있는 권한을 부여하고 있는데, 같은 법 시행령 제12조 각 호에 해당하는지 여부를 판단하기 위해서는 결국 해당 신고내용이 「공익신고자 보호법」 별표 및 같은 법 시행령 별표 1에 규정된 공익침해행위 대상법률(이하 “공익침해행위 대상법률”이라 함)의 처벌 또는 행정처분대상에 해당하는지, 이에 해당하더라도 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위에 해당하는지 여부를 판단하여야 할 것인바, 「공익신고자 보호법」 제2조제1호에 따른 “공익침해행위”란 ① 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위일 것과 ②같은 법 별표에 규정된 법률을 위반하여 처벌 또는 행정처분의 대상이 되는 행위에 해당할 것이라는 두 가지 요건을 갖추어야 한다고 할 것이고, 가령 공익신고 내용이 단순히 행정기관에 대한 보고기한 미준수 등을 원인으로 행정처분의 대상이 되는 경우와 같이 그 행위가 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위에까지 이른다고 판단되지 않는다면 「공익신고자 보호법」 제2조제1호에 따른 공익침해행위에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것입니다.
이와 달리 공익신고의 내용이 공익침해행위 대상법률의 벌칙 또는 행정처분대상이 되는 행위에 해당하기만 하면 모두 공익침해행위로서 「공익신고자 보호법」상의 규율대상 범위에 포함된다고 해석된다면, 개별 법률에서 행정 편의에 따라 행정처분의 대상으로 규율하는 행위도 모두 공익침해행위로 간주되어 「공익신고자 보호법」 제9조 및 제10조에 따라 국민권익위원회나 공익침해행위에 대한 지도·감독·규제 또는 조사 등의 권한을 가진 행정기관 또는 수사기관에 의하여 조사가 이루어지게 될 것인바, 이렇게 되는 경우 「공익신고자 보호법」과 전혀 별개의 입법목적을 가지고 제정·운영되는 180개의 공익침해행위 대상법률의 입법목적을 침해할 우려가 있을 뿐만 아니라, 과도한 규제로 인하여 헌법상 보장되는 영업의 자유가 함께 침해되는 경우도 발생할 우려가 있다고 할 것입니다.
따라서, 「공익신고자 보호법」 제2조제1호에 따른 공익침해행위에 해당하기 위해서는 같은 호 각 목에 해당하는 행위가 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위에 해당하는지에 대한 별도의 판단이 필요하다고 할 것입니다.
※ 법령정비 의견
다만, 「공익신고자 보호법」 별표에서 공익침해행위 대상 법률을 열거하면서 같은 별표 제12호에서 그 밖에 국민의 건강과 안전, 환경 보호, 소비자의 이익 보호 및 공정한 경쟁 확보 등에 관련된 법률로서 대통령령으로 정하는 법률이라고 규정함으로써 공익침해행위 대상 법률을 대통령령에 위임하고 있고, 그 위임을 받은 같은 법 시행령 별표1에서 169개의 법률을 구체적으로 열거하여 규정하고 있어, 열거된 법률에 규정된 처벌 또는 행정처분 대상 행위에 해당하면 즉시 공익침해행위에 해당하는 것으로 해석될 여지가 있으므로, 공익침해행위를 ① 국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위일 것과 ②같은 법 제2조제1호 각 목에서 규정하고 있는 법률을 위반하여 형사처벌 또는 행정처분의 대상이 되는 행위에 해당할 것이라는 두 가지 요건을 모두 충족하는 것으로 운용하고자 하는 것이라면, ① 과 ②의 순서를 바꾸어 “같은 법 제2조제1호 각 목에서 규정하고 있는 법률을 위반하여 형사처벌 또는 행정처분의 대상이 되는 행위”로서 “국민의 건강과 안전, 환경, 소비자의 이익 및 공정한 경쟁을 침해하는 행위” 등으로 하는 등 별도의 입법조치를 통하여 이를 명확히 할 필요가 있다고 할 것입니다.