2002헌바5 -관광진흥개발기금법 제2조 제3항 위헌소원

<司56>ㅁ. 특별부담금은 일부 국민에게만 부과되므로, 그 수입은 반드시 부담금의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되어야만 헌법적으로 정당화될 수 있다.x

 

관광진흥개발기금법 제2조 제3항 위헌소원

(2003. 1. 30. 2002헌바5 전원재판부)

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【판시사항】

1.관광진흥개발기금법 제2조 제3항(이하, ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 규정에 의한 납부금의 법적 성격

2.재정충당 및 유도적 성격을 가진 특별부담금 부과의 허용한계

3.내국인 국외여행자에게 2만원의 범위 안에서 대통령령이 정하는 금액을 관광진흥개발기금에 납부하도록 한 것이 내국인 국내여행자의 재산권 등을 침해하는지 여부(소극)

4.이 사건 법률조항이 내국인이 장기거주하고 있는 국가에 따른 차별을 예정하고 있는지 여부(소극)

 

【결정요지】

1.국외여행자납부금은 관광사업의 효율적 발전 및 관광외화수입의 증대라는 과제를 위한 관광진흥개발기금의 재원을 마련하는 동시에, 내국인의 국외여행을 간접적으로 규제함으로써 관광수지 적자를 억제하고 국내 관광사업의 활성화를 유도하기 위하여 내국인 중 국외여행자라는 특정집단으로부터 재정충당 및 유도적 성격을 지닌 특별부담금이다.

 

2.헌법은 제37조 제2항에서 일반적 법률유보 조항을 두고 있으므로, 그 형식을 법률로 규정하고 입법목적이 정당한 경우, 재정충당 및 유도적 성격을 지닌 특별부담금제도의 도입자체는 허용된다. 다만, 그 구체적 내용이 과잉금지원칙이나 평등원칙과 같은 헌법상의 원칙들을 준수해야 한다.

 

3. 국외여행자납부금의 재정충당 및 유도적 성격에 비추어 볼 때, ‘내국인 국외여행자’는 일반인과 구별되는 사회적으로 동질성을 가지는 특정집단으로서 관련된 공익적 과제 등에 관하여 집단적 책임이 있을 뿐만 아니라, 기금의 운용을 통한 관광시설의 개선 등 국내 관광
 사업의 발전과도 객관적인 관련성이 있다. 한편, 전체 인구 중 20%를 넘지 않는 상대적으로 소수(少數)인 내국인 국외여행자가 관광수지적자에 대한 직접적 원인을 제공하고 있다는 점에 비추어 보면, 입법자가 관광진흥개발기금의 재원확대를 위하여 일반 국민을 대상으로 한 조세의 방법을 선택하지 아니하고, 내국인 국외여행자만을 부과대상으로 한정한 현행 납부금제도를 선택한 것은 나름대로 합리성을 가진다. 한편, 이 사건 납부금이 일반적인 재정수입에 포함되는 것이 아니라 각종 관광시설의 건설 등 한정된 용도에만 사용된다. 또한 일반적으로 국제선 항공료 등이 이 사건 납부금보다 훨씬 고액이라는 점등 여러 가지 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 납부금이 이른바 ‘침해의 최소성의 원칙’이나 ‘법익균형성의 원칙’에 위배된다고 볼 수도 없다. 따라서, 이 사건 법률조항이 과잉금지의 원칙에 위배하여 내국인 국외여행자의 재산권 등의 본질적인 내용을 침해하였다고 볼 수 없다.

4.이 사건 법률조항은 규정의 형식이나 내용에서 내국인이 장기거주하고 있는 국가에 따른 차별을 예정하고 있지 않기 때문에, 가사 법 시행령 등에 차별적인 규정이 존재한다고 가정하더라도, 이러한 사유로 인하여 이 사건 법률조항 자체가 평등의 원칙에 위반된다고 할 수 없다.

 

【주　　문】

관광진흥개발기금법 제2조 제3항(1998. 9. 17. 법률 제5565호로 개정된 것)은 헌법에 위반되지 아니한다.

 

 [판　단]
다. 현행 납부금제도의 법적 성격 등

위와 같은 기금의 법적 성격과 현황 등에 비추어 볼 때, 현행 납부금제도는 관광기반시설인 공항 등을 이용하여 국외여행을 함으로써 관광수지 적자에 기여하고 있는 내국인들에게 일정한 액수의 납부금을 부과함으로써 국외여행을 간접적으로 규제하면서 국내 관광의 진흥을 위한 재원을 확보하는 수단으로 볼 수 있다.

(1)전통적인 공과금체계에 관한 분류법에 따르면 기금의 재원 중 하나로 활용되는 이 사건 국외여행자납부금은 일종의 부담금으로 분류될 수 있고, 관광수지 적자를 유발한 내국인 국외여행자에 부과한다는 측면에서는 원인자부담금에 유사한 성격을, 국외여행을 하는 기회에 관광기반시설을 이용함으로써 효용을 누리는 자에게 부과한다는 측면에서는 수익자부담금에 유사한 성격을 지닌다고 할 수 있다.

(2)그러나 국외여행자납부금은 특정한 공익사업의 경비충당을 위한 것이 아니고, 납부의무자인 내국인 국외여행자가 위와 같은 기금의 운용을 통한 구체적 목적사업에 대하여 직접적인 원인을 제공하였거나 수익을 얻었다고 보기는 어렵기 때문에, 위와 같은 목적사업 등에 관한 공익(公益)과 이해관계자의 사익(私益)을 수치적·계량적으로 비교·형량하는 방법으로 법익균형성의 구비 여부 등을 판정할 수 없다. 따라서, 이 사건 국외여행자납부금은 ‘관광사업의 효율적 발전’을 위하여 필요한 재원을 확보하면서 ‘관광수지적자의 억제’라는 국가적 목적을 달성하기 위하여 부과된다는 점에서, 새로운 공과금 유형으로 논의되고 있는 이른바 ‘특별부담금’에 해당한다고 볼 수 있다.

(3) 특별부담금제도에 관한 우리 재판소의 선례

우리 재판소는 기금의 재원 중 하나인 카지노사업자납부금에 관련된 헌법소원청구사건에서 특별부담금의 성격과 허용한계에 대하여 다음과 같이 구체적으로 판시하였다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바84, 판례집 11-2, 433, 452).

(가)특별부담금은 공적기관에 의한 반대급부가 보장되지 않는 금전급부의무를 설정하는 것이라는 점에서 조세와 유사하다. 그러나 특별부담금은 특별한 과제를 위한 재정충당을 위하여 부과된다는 점에서 일반적인 국가재정수요의 충당을 위하여 부과되는 조세와는 구분되고, 무엇보다도 특별부담금은 특정집단으로부터 징수된다는 점에서 일반국민으로부터 그 담세능력에 따라 징수되는 조세와는 다르다.

(나)조세나 부담금과 같은 전통적인 공과금체계로는 현대국가의 새로운 행정수용에 원활하게 대처할 수 없기 때문에 특별부담금이라는 새로운 유형의 공과금을 도입할 필요성이 인정되고, 우리 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있도록 하고 있으므로, 국민의 재산권을 제한하는 특별부담금제도를 도입하는 것 자체는 헌법상 문제가 없다고 할 것이다.

(다)다만, 특별부담금을 부과함으로써 국민의 재산권을 제한하는 법률규정이 헌법에 위배되지 않기 위하여는 헌법 제37조 제2항에서 정하고 있는 과잉금지의 원칙이 지켜져야 하고, 평등의 원칙에 위배되어서는 아니됨은 물론이다. 특히 조세유사적 성격을 지니고 있는 특별부담금의 부과가 과잉금지의 원칙과 관련하여 방법상 적정한 것으로 인정되기 위해서는, 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 경제적·사회적 과제에 대하여 특별히 객관적으로 밀접한 관련이 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와같이 부과·징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 지출·관리되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는 데 사용하여서는 아니 된다고 할 것이다(헌재 1998. 12. 24. 98헌가1, 판례집 10-2, 819, 830-831 참조). 그러므로 부담금의 수입이 반드시 부담금의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되어야 한다고는 볼 수 없으나, 부담금의무자의 집단적 이익을 위하여 사용되는 경우에는 부담금부과의 정당성이 제고되는 것이다.

(4) 특별부담금의 성격에 따른 분류

한편, 일반적으로 특별부담금을 그 성격에 따라 다시 세분하면, ① 일정한 임무를 수행하기 위하여 재정경비를 조성하기 위한 목적을 가진 ‘재정충당 특별부담금’과, ② 법상의 명령이나 금지와 같은 직접적인 규제수단이 아니라 금전에 의한 간접적인 규제수단에 의하여 일정한 국가목적을 유도하고 조정하는 기능을 하는 ‘유도적 특별부담금’으로 나눌 수 있다.