* 98헌가1 전원재판부 -구 먹는물관리법 제28조 제1항 위헌제청

<司56>ㄴ. 특별부담금 수입은 부담금제도의 오남용 방지의 필요상 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 국회의 감시와 통제를 받아야 한다.x

<司51>② 먹는 샘물 제조업자에 대한 수질개선부담금 부과 사건에서 차별의 비교집단은 먹는 샘물 제조업자와 주류ㆍ청량음료 제조업자들을 포함한 다른 지하수

  사용자들이다. 

구 먹는물관리법 제28조 제1항 위헌제청

(1998. 12. 24. 98헌가1 전원재판부)

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【판시사항】

1.구 먹는물관리법 제28조 제1항 소정의 수질개선부담금의 법적 성격

2. 수질개선부담금 부과의 헌법적 한계

3.다양한 지하수 사용자 중에서 특별히 먹는샘물제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하는 것이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극)

4.먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 수질개선부담금을 부과·징수하도록 하는 것이 비례성의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

5.수질개선부담금의 부과로 마실 물을 자유로이 선택할 국민의 행복추구권이 침해되는지 여부(소극)

 

【결정요지】

1.구 먹는물관리법 제28조 제1항은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 환경부장관으로 하여금 먹는샘물 제조업자로부터 먹는샘물 판매가액의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금을 부과·징수할 수 있도록 하고 있는바, 수질개선부담금은 특정한 행정과제의 수행을 위하여 그 과제에 대하여 특별하고 긴밀한 관계에 있는 특정집단에 대하여만 부과되는 조세외적 부담금으로서, 먹는샘물 제조업자에게 재정적 부담을 지움으로써 지하수자원을 고갈시키고 침해하는 기업활동을 억제하도록 간접적으로 유도함과 아울러 먹는물,
 특히 수돗물 수질개선이라는 환경정책 실현을 위한 재원을 마련하고자 하는 것이므로 그 내용상 환경에 관한 부담금이고, 기능상으로는 정책목표 달성을 유도하고 조정하는 성격을 가진 부담금이다.

 

2.수질개선부담금과 같은 부담금을 부과함에 있어서는 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계를 준수하여야 함은 물론 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 사회적·경제적 과제에 대하여 조세외적 부담을 지울만큼 특별하고 긴밀한 관계가 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와 같이 부과·징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 관리·지출되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는데 사용되어서는 아니된다.

 

3.주류·청량음료 제조업자 등 지하수를 사용하는 다른 경우와 달리 먹는샘물 제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하는 것은, 먹는샘물이 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있어서 그 음용이 보편화되면 그만큼 국가가 추진하는 수돗물 수질개선정책이 위축되는 관계에 있는 점, 먹는샘물의 이용이 일반화될 경우 먹는샘물용 지하수 개발 및 취수(取水)가 기하급수적으로 증가되어 그만큼 지하수자원의 고갈 및 오염의 우려가 높아진다는 점, 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고 있는 상황에서 국가의 수돗물정책이 포기되거나 제대로 실현되지 못한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담이 증가되고, 특히 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들로 하여금 질낮은 수돗물을 마시게 하는 결과를 초래하게 되는 점 등 여러 가지 사정을 종합적으로 고려할 때 합리적 이유가 있다고 할 것이어서 평등원칙에 위배되지 아니한다.

 

4.헌법 제35조 제1항, 제120조 제1항·제2항에 근거하여 국가는 자연자원 보호와 환경보전을 위하여 강력한 규제·조정의 권한을 가지므로 지하수 보호라는 환경정책 실현을 위하여 수질개선부담금과 같은 환경부담금을 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있다 할 것이고, 먹는샘물 제조업자를 지하수 보전 및 수돗물 우선정책에 대한 특별한 위험을 야기하는 집단으로 보아 이들에 대하여 수질개선부담금을 부과하고, 이들로부터 징수한 부담금을 환경개선특별회계의 세입으로 하여 수돗물 수질개선과 같은 국가환경개선사업, 지방자치단체의 환경개선사업지원 등의 용도로 사용하는 것은 지하수자원 보전 및 먹는물 수질개선이라는 입법목적 달성을 위한 적정한 방법이라고 인정되고, 한편 지하수는 자연자원으로서 유한한 공공재이고, 우리의 후손에까지 물려줘야 할 최후의 수자원인데, 이렇듯 소중한 지하수자원을 소모해 가면서 이윤을 획득하는 먹는샘물제조업에 대하여는 상당한 정도 고율의 부담금을 부과하더라도 헌법상 용인된다 할 것이므로 먹는샘물제조업 자체를 허용하면서 단지 판매가액의 최고 20%의 한도에서 부담금을 부과하도록 하였다 하여 헌법재판소가 관여할 정도로 현저히 자의적이거나 과도한 비율의 부담금을 책정한 것이라 볼 수 없다.

 

5.구 먹는물관리법 제28조 제1항은 국민에게 먹는샘물에 대한 원칙적 선택권을 인정하는 가운데 수질개선부담금을 부과함으로써 가격전가를 통하여 먹는샘물의 소비자에게 경제적 부담을 가하는 것에 그치고 있는데 그 부담의 정도가 지나치지 아니하며, 더욱이 먹는샘물을 마시는 사람은 유한한 환경재화인 지하수를 소비하는 사람이므로 이들에 대하여 환경보전에 대한 비용을 부담하게 할 수도 있는 것이므로 위 법률조항으로 인하여 국민이 마시고 싶은 물을 자유롭게 선택할 권리를 빼앗겨 행복추구권을 침해받는다고 할 수 없다.

 

【심판대상조문】

구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의 것) 제28조(수질개선부담금의 부과·징수) ①환경처장관은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 먹는 샘물의 제조업자·수입판매업자로부터 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 부과·징수할 수 있다.

 

【참조조문】

헌법 제35조 제1항, 제120조

구 먹는물관리법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.“먹는 물”이라 함은 먹는 데 통상 사용하는 자연상태의 물과 자연상태의 물을 먹는 데 적합하게 처리한 물을 말한다.

2.“수처리제”라 함은 자연상태의 물을 정수 또는 소독하거나 먹는물공급시설의 산화방지 등을 위하여 첨가하는 제제를 말한다.

3.“먹는샘물”이라 함은 암반대수층내의 지하수·용천수 등 수질의 안전성을 계속 유지할 수 있는 자연상태의 깨끗한 물을 물리적으로 처리하여 먹는데 적합하도록 제조한 샘물을 말한다.

4.“먹는물공동시설”이라 함은 다수인에게 먹는물을 공급할 목적으로 개발하였거나 자연히 형성된 약수터·샘터·우물 등을 말한다.

5.“먹는물관계영업”이라 함은 먹는샘물의 제조업·수입판매업 및 수처리제제조업을 말한다.

구 먹는물관리법 제28조(수질개선부담금의 부과·징수) ① 생략

② 제1항의 규정에 의한 부담금의 부과대상, 부과금액, 부과·징수의 방법과 절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③ 생략

④ 제1항 및 제3항의 규정에 의하여 징수한 부담금과 가산금은 환경개선특별회계법에 의한 환경개선특별회계의 세입으로 한다. 다만, 먹는샘물제조업자로부터 징수한 부담금과 가산금의 100분의 50에 상당하는 금액은 그 먹는샘물을 제조하기 위하여 개발된 취수정이 위치한 시·군 또는 자치구의 세입으로 한다.

⑤～⑥ 생략

구 먹는물관리법시행령 제8조(수질개선부담금의 부과) ① 법 제28조 제1항의 규정에 의한 먹는샘물판매가액은 먹는샘물제조업자 또는 수입판매업자(이하 “제조업자 등”이라 한다)가 판매한 가격에 판매수량을 곱한 금액으로
 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 당해 각호의 가격을 적용하여 산출한 금액으로 한다.

1.제조업자 등이 따로 둔 판매자나 특정한 거래처에 통상거래가격보다 현저하게 저렴한 가격으로 거래한 때에는 당해 판매자나 거래처의 판매가격

2. 제조업자 등이 무상으로 제공한 먹는샘물이 판매된 그 판매가격

②법 제28조 제1항의 규정에 의한 수질개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 부과율은 100분의 20으로 한다.

 

【참조판례】

3. 헌재 1991. 2. 11. 90헌바17등, 판례집 3, 51

 

【당 사 자】

제청법원            서울고등법원

당해사건            위 법원 96구39631 수질개선부담금부과처분취소

 

【주　　문】

구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 중 먹는샘물제조업자에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

 

【이　　유】

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

당해사건의 원고인 주식회사 ○○종합 외 29인(이하 “제청신청인들”이라 한다)은 모두 먹는샘물제조업자들이고, 경기도북부출장소장을 비롯하여 강원도지사 등 당해사건의 피고들은 제청신청인들이 먹는샘물을 제조, 판매한데 대하여 구 먹는물관리법(1995. 1. 5. 법
 률 제4908호로 제정되고 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정되기 전의 것. 이하 “법”이라 한다) 제28조 제1항, 법시행령 제8조 제2항에 따라 1996. 1. 30.부터 같은 해 8. 12.까지 사이에 제청신청인들이 판매한 먹는샘물 판매가액의 20%에 해당하는 수질개선부담금과 이에 대한 가산금 및 중가산금의 부과처분을 하였으며, 이에 대하여 제청신청인들은 그 부과처분의 취소를 구하는 소송을 서울고등법원에 제기한 후 그 부과처분의 근거법률인 법 제28조 제1항과 그 부과 및 가산금 등의 징수절차에 관한 같은 조 제2항 내지 제6항의 위헌여부가 재판의 전제가 된다고 하여 위헌심판제청신청을 하였고(같은 법원 97부1702), 같은 법원은 그 신청을 받아들여 법 제28조 제1항에 대하여 위헌심판제청을 하였다.

나. 심판의 대상

제청법원은 법 제28조 제1항 전부에 대하여 위헌제청을 하였으나, 이 조항은 먹는샘물제조업자와 먹는샘물수입판매업자에 관한 부분으로 나뉘는데, 제청신청인들은 모두 먹는샘물제조업자들이다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 법 제28조 제1항 중 먹는샘물제조업자에 관한 부분(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)의 위헌여부이고, 이 사건 법률조항 및 관련 법규정의 내용은 다음과 같다.

법 제28조(수질개선부담금의 부과·징수) ① 환경처장관은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 먹는샘물의 제조업자·수입판매업자로부터 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)을 부과·징수할 수 있다.

②제1항의 규정에 의한 부담금의 부과대상, 부과금액, 부과·징
 수의 방법과 절차 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④제1항 및 제3항의 규정에 의하여 징수한 부담금과 가산금은 환경개선특별회계법에 의한 환경개선특별회계의 세입으로 한다. 다만, 먹는샘물제조업자로부터 징수한 부담금과 가산금의 100분의 50에 상당하는 금액은 그 먹는샘물을 제조하기 위하여 개발된 취수정이 위치한 시·군 또는 자치구의 세입으로 한다.

법 제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1.“먹는물”이라 함은 먹는 데 통상 사용하는 자연상태의 물과 자연상태의 물을 먹는 데 적합하게 처리한 물을 말한다.

3.“먹는샘물”이라 함은 암반대수층내의 지하수·용천수등 수질의 안전성을 계속 유지할 수 있는 자연상태의 깨끗한 물을 물리적으로 처리하여 먹는 데 적합하도록 제조한 샘물을 말한다.

법시행령 제8조(수질개선부담금의 부과) ① 법 제28조 제1항의 규정에 의한 먹는 샘물판매가액은 먹는샘물제조업자 또는 수입판매업자(이하 “제조업자 등”이라 한다)가 판매한 가격에 판매수량을 곱한 금액으로 한다. (단서 생략)

②법 제28조 제1항의 규정에 의한 수질개선부담금(이하 “부담금”이라 한다)의 부과율은 100분의 20으로 한다.

2.제청법원의 위헌제청이유, 제청신청인들 및 관련기관의 의견

가. 제청법원의 위헌제청이유

같은 지하수를 이용하는 주류제조판매업자나 음료수제조판매업자에 대하여는 부과하지 아니하는 수질개선부담금을 먹는샘물제조판매업자에게만 부과토록 규정한 법 제28조 제1항은 지하수 중 법
 제3조 제3호 규정의 먹는샘물의 이용에 관한 한 주류제조판매업자 등에 비하여 먹는샘물제조판매업자에게 합리적인 이유 없이 불공평한 부담을 지우는 차별적인 내용의 조항이므로 평등권을 규정한 헌법 제11조에 위반된 것으로 볼 여지가 있다.

나. 제청신청인들의 의견

(1)지하수는 농업용수·공업용수·생활용수 등 다양한 용도로 사용되고 있으며, 주류와 청량음료의 제조에도 사용되고 있고, 지하수이용량 중 먹는샘물제조업자가 차지하는 비중은 극히 미미하다. 그럼에도 불구하고 유독 먹는샘물제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하는 것은 합리적 이유없는 차별이므로 평등원칙에 위배된다.

(2)먹는샘물제조업자가 지하수자원에 미치는 영향의 범위내에서 부담금을 부과하거나 먹는샘물의 판매를 통해 얻는 이득의 일정비율에 상당하는 부담금을 부과하는 것은 정당화될 수 있다. 그러나 먹는샘물판매가액 전부에 대하여 일정비율 상당액의 부담금을 부과하는 것은, 먹는샘물판매가격의 대부분은 포장비와 운송비이고 지하수 원수의 가격이 차지하는 비중은 극히 미미한 점을 고려할 때, 지하수의 오염 및 고갈과는 직접적인 관련이 없는 부분인 포장 및 운송행위에 대해서도 부담금을 부과하겠다는 것으로서 입법목적 달성에 필요한 최소한의 범위를 넘어서는 것이고, 공익의 미명하에 먹는샘물제조업자에게 공익보다 훨씬 큰 사익의 포기를 강제하는 것이어서 과잉금지의 원칙에 위배된다.

(3)국민의 재산권을 제한하는 부담금을 부과하기 위하여는 납부의무자가 특정한 공익사업등과 특별한 이해관계를 가지고 있어야
 하는데, 먹는샘물제조업자는 먹는물 수질개선사업이나 지하수자원의 오염 및 고갈방지라는 공익목적과 특별한 이해관계를 가지고 있지 않다. 따라서 법 제28조 제1항은 부담금을 부과할 만한 정당한 근거없이 국민에게 경제적 부담을 지우는 것으로서 재산권을 보장하는 헌법 제23조에 위배된다.

(4)먹는샘물제조업자에게 부담금을 부과하는 것은 결과적으로 판매가격을 상승시켜 먹는샘물제조업자의 판매가격결정권을 제한하는 효과를 가져오므로 직업선택의 자유를 본질적으로 제한하는 것이다.

(5)법 제28조 제1항은 무려 20%의 부담금을 부과함으로써 먹는샘물을 음용수로 사용하는 국민들에게 먹는샘물의 제조 및 판매에 소요되는 비용 이외의 비용을 합리적 범위를 넘어서까지 부담시키고 있고, 이로 인하여 국민은 마시고 싶은 음료수를 자유롭게 선택할 권리를 빼앗겨 행복추구권을 침해받고 있다.

다. 환경부장관의 의견

(1)지표수의 오염 정도가 심각하여 지하수의 역할이 중요한데 지하수의 경우에도 최근 무분별한 이용으로 오염이 심화되고 있으므로, 지하수에 대한 국민의 환경권을 보호하기 위해 지하수 개발행위를 적절히 제한함으로써 지하수의 오염 및 고갈을 방지하여야 할 필요가 있는데, 법 제28조 제1항은 수질개선부담금이라는 경제적 부담을 부과함으로써 이러한 목적을 달성함과 아울러 환경보전을 위한 재원을 마련코자 하는 것이다.

(2)주류, 청량음료는 기호품으로서 수돗물과 상호 대체관계에 있는 것이 아니지만, 먹는샘물은 수돗물과 상호 대체관계에 있어
 먹는샘물의 일반적 소비가 정착되면 지하수 고갈 및 오염에 미치는 영향은 주류나 청량음료에 비하여 매우 크고, 먹는샘물용 지하수는 대개 청정지역에 위치하고 있어 그 개발·이용시 자연환경의 훼손이 크다. 또한 주류·청량음료 등은 주세·특별소비세·교육세 등 이미 조세적 형태로 많은 부담을 지우고 있고, 포도당·보리·호프·각종 과실·채소의 착즙액 및 농축액 등이 주원료로 사용되며 샘물은 일부만을 첨가시켜 제조하는 것으로 샘물 그 자체가 상품성을 갖고 있지 않은 반면, 먹는샘물은 샘물만을 원료로 하여 제조하게 되므로 샘물 그 자체로서 상품가치를 지니고 있다.

법 제28조 제1항은 먹는샘물과 주류·청량음료의 이러한 차이를 고려하여 부담금 부과의 대상으로 먹는샘물만을 우선 선택하여 부담금 부과의 대상으로 삼은 것이어서 그 차별에 합리성이 있으므로 헌법상 평등원칙에 위배되지 않는다.

(3)판매가액의 20%라는 부담금의 비율은 지하수의 무분별한 개발을 제한하면서도 국민에게 음용수 선택의 가능성을 부여하여 일반 국민의 행복추구권이나 판매자의 영업의 자유를 과도하게 침해하지 않는 비율이므로 과잉금지의 원칙에 위반되지 않는다.

 

3. 판　단

가. 수질개선부담금의 법적 성격과 헌법적 한계

(1)이 법은 먹는물에 대한 합리적인 수질관리 및 위생관리를 도모함으로써 먹는물로 인한 국민건강상의 위해를 방지하고 생활환경의 개선에 이바지함을 목적으로 제정되었고(법 제1조), 이 사건 법률조항은 공공의 지하수자원을 보호하고 먹는물의 수질개선에 기여하게 하기 위하여 환경처장관(현재의 환경부장관)으로 하여금
 먹는샘물제조업자로부터 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 대통령령이 정하는 율에 따라 수질개선부담금을 부과·징수할 수 있도록 하고 있다. 여기서 “먹는물”이라 함은 먹는 데 통상 사용하는 자연상태의 물과 자연상태의 물을 먹는 데 적합하게 처리한 물을 말하며(법 제3조 제1호), “먹는샘물”이라 함은 암반대수층(巖盤帶水層)내의 지하수·용천수(湧泉水) 등 수질의 안전성을 계속 유지할 수 있는 자연상태의 깨끗한 물을 물리적으로 처리하여 먹는 데 적합하도록 제조한 샘물을 말한다(법 제3조 제3호).

이 사건 법률조항에 근거하여 법시행령 제8조는 먹는샘물제조업자가 판매한 가격에 판매수량을 곱한 금액을 먹는샘물판매가액으로 하고서 여기에 100분의 20의 부과율을 적용하여 수질개선부담금을 부과토록 규정하고 있다.

(2)수질개선부담금은 반대급부없는 금전납부의무를 부담하게 한다는 점에서는 조세와 유사한 점도 있으나 그 법적 성격, 목적과 기능의 면에서 조세와는 근본적으로 다르다. 조세는 국민이 국가공동체의 일원으로서 국가의 일반적 과제 수행에 필요한 재정수요를 각자의 경제적 능력에 따라 반대급부 없이 염출하는 것임에 반하여, 수질개선부담금은 지하수자원 보호 및 먹는물의 수질개선이라는 특정한 행정과제의 수행을 위하여 그 과제에 대하여 특별하고 긴밀한 관계에 있는 특정집단에 대하여만 부과되는 조세외적 부담금이다.

이 사건 법률조항이 수질개선부담금을 부과하는 것은, 수원(水源)을 개발하고 지하수를 채취하여 이를 판매함으로써 공공자원인 지하수를 소모시킬 뿐만 아니라 그 과정에서 수자원오염이라는 환경 침해를 일으키는 먹는샘물제조업자에게 재정적 부담을 지움으로써 환경을 고갈시키고 침해하는 기업활동을 억제하도록 간접적으로 유도함과 아울러 먹는물, 특히 수돗물 수질개선이라는 환경정책 실현을 위한 재원을 마련하고자 하는 것이다. 그러므로 수질개선부담금은 그 내용상 환경에 관한 부담금이고, 기능상으로는 정책목표 달성을 유도하고 조정하는 성격을 가진 부담금이다.

(3)현대행정의 다양성과 기술성, 복리행정의 확산으로 말미암아 조세와 같은 전통적 공과금만으로는 점증하는 행정수요에 제대로 대처하거나 복잡다기한 행정과제를 효율적으로 수행할 수 없게 되어 수질개선부담금과 같은 성격의 부담금을 부과할 필요성은 점차 늘어나고 있다. 특히 건설·교통·도시계획·환경 등의 부문에서는 명령·금지와 같은 직접적인 규제수단을 사용하는 대신에 부담금이라는 금전적 부담의 부과를 통하여 간접적으로 국민의 행위를 유도하고 조정함으로써 사회적·경제적 정책목적을 달성하는 것이 보다 효과적인 경우가 많다. 그렇다고 하여 국가가 행정과제 수행이라는 명분을 내세워 부담금을 원하는 대로 얼마든지 부과할 수 있다고 한다면 그로 인하여 국민의 경제적 자유나 재산권은 보호될 수 없는 것이다. 따라서 수질개선부담금과 같은 부담금을 부과함에 있어서는 평등원칙이나 비례성원칙과 같은 기본권제한입법의 한계를 준수하여야 함은 물론 이러한 부담금의 부과를 통하여 수행하고자 하는 특정한 사회적·경제적 과제에 대하여 조세외적 부담을 지울만큼 특별하고 긴밀한 관계가 있는 특정집단에 국한하여 부과되어야 하고, 이와 같이 부과·징수된 부담금은 그 특정과제의 수행을 위하여 별도로 관리·지출되어야 하며 국가의 일반적 재정수입에 포함시켜 일반적 국가과제를 수행하는데 사용되어서는 아니된다. 그렇지 않으면 국가가 조세저항을 회피하기 위한 수단으로 부담금이라는 형식을 남용할 수 있기 때문이다.

그러므로 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금의 부과가 과연 이러한 헌법적 한계를 준수한 것인지 차례로 살펴본다.

나. 평등원칙의 위반 여부

(1)최후의 수자원이라고 불리우는 지하수는 공공의 자원이고, 적절한 관리·보전없이는 고갈되고 마는 유한한 자원이다. 국가는 이와 같이 귀중한 지하수자원이 무분별한 개발행위로 고갈·오염되는 것을 방지하기 위하여 이 법과 지하수법 등 관련법규를 통하여 지하수의 관리·보전에 나서고 있고 이 사건 법률조항은 이러한 국가환경정책의 일환으로 수질개선부담금을 부과함으로써 먹는샘물용으로 지하수가 과도하게 개발되는 것을 규제하고자 하는 것이다.

한편 이 사건 법률조항은 국가의 음용수(飮用水) 정책과 밀접한 관련이 있다. 음용수에 관하여 수돗물 우선정책을 추진할 것인지, 수돗물과 먹는샘물간에 자유경쟁관계를 유지할 것인지, 혹은 먹는샘물 우선정책을 채택할 것인지는 중요한 정책의 과제로서 국가의 정책형성권에 맡겨져 있다 할 것이므로, 국가는 합리적이라고 판단되는 음용수 정책을 선택하여 시행할 수 있는 것이다. 현재 우리나라는 국가가 수돗물의 질을 개선하여 저렴하게 공급한다는 수돗물 우선정책을 택하고 있는바, 우리나라의 자연환경, 수자원의 현황, 국민의 소득수준 등의 여러 요소와 사정을 종합적으로 고려하여 수돗물 우선정책을 선택한 국가의 판단이 명백히 자의적이거나 불합리하다고 보이지 아니한다면 원칙적으로 존중되어야 하는 것이다. 이 사건 법률조항은 이러한 맥락에서 수돗물과 대체(代替)관계에 있는 먹는샘물의 개발 및 소비를 상대적으로 억제함과 아울러 징수된 수질개선부담금으로 수돗물 수질개선사업을 재정적으로 뒷받침하고자 하는데 그 입법목적이 있는 것으로 보인다.

(2)그렇다면 이 사건 법률조항이 특별히 먹는샘물제조업자에 대해서만 수질개선부담금을 부과하고 있는데, 이러한 선별적 부담금 부과에 합리적 이유가 있는지 본다.

지하수는 먹는샘물용으로 뿐만 아니라 생활용수, 농업용수, 공업용수 등 다양한 용도로 사용되나, 먹는샘물용으로 지하수를 사용하는 것은 지하수를 이용하는 여타의 경우와는 다른 독특한 특성을 지니고 있다. 통상 수돗물이 공급되지 아니하는 경우에 생활용수로서 지하수를 사용하는 것이 일반적 현상인 것이고 이 경우의 지하수는 수돗물에 대한 보완적 기능을 하게 된다. 한편 논농사를 위주로 하는 우리 농업의 특성상 지하수를 농업용수로 이용하는 것은 자연적이고 불가피한 현상이다. 뿐만 아니라 농·공업용의 경우 생산과 산업을 위하여 지하수를 이용한다는 점에서 영업상의 판매를 목적으로 지하수를 사용하는 먹는샘물의 경우와 차이가 있다. 이와 같이 생활용수나 농·공업용으로 지하수를 이용하는 것은 지하수 이용이 불가피하거나 수돗물의 보급이 불충분하여 부득이 지하수를 이용하게 되는 것이고, 또한 국가의 수돗물 우선정책과 상반되는 관계에 있는 것도 아니다.

이와는 달리 먹는샘물은 수돗물과 마찬가지로 음용수로 사용된다는 점에서 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 있어서, 먹는샘물이 음용수로 보편화되면 그만큼 수돗물 정책이 위축되는 관계에 있다. 국가의 수돗물 우선정책과 병행하여 민간기업이 먹는샘물의 개발과 보급에 대거 참여한다면 음용수에 대한 투자가 중복되어 국가자원 배분의 효율성면에서도 바람직하지 아니하다. 그리고 비록 현재의 먹는샘물용 지하수 이용량이 연간 총 이용량의 근소한 부분을 차지하는 데 그치고 있다 하더라도 음용수로 수돗물 대신에 먹는샘물을 이용하는 것이 일반화될 경우에는 먹는샘물용 지하수 개발 및 취수(取水)는 기하급수적으로 증가되어 그만큼 지하수자원의 고갈 및 오염의 우려가 높아진다. 또한 수돗물은 가격면에서 먹는샘물에 비하여 현저히 저렴하다. 그리하여 국민의 대다수가 수돗물을 음용수로 이용하고 있는 상황에서(이 사건 기록에 의하면 1997년도의 경우 서울시민 중 약 80%의 시민이 수돗물을, 약 11%의 시민이 먹는샘물을, 약 9%의 시민이 약수터물을 음용수로 이용한다고 한다) 수돗물 우선정책이 포기되거나 제대로 실현되지 아니한다면 수돗물을 이용하는 대다수 국민의 먹는물 비용부담을 증가시키게 되고, 특히 먹는샘물을 선택할 경제적 능력이 부족한 저소득층 국민들은 질낮은 수돗물을 마시지 아니할 수 없는 결과를 초래하게 된다.

한편 주류·청량음료 제조업자도 지하수를 사용하지만 주류·청량음료는 기호품으로서 그 수요의 증가에 한계가 있고, 주류·청량음료 제조업자 중 지하수를 사용하는 업체의 비율도 낮을 뿐 아니라 제품에서 지하수가 차지하는 비중도 낮아 지하수자원의 고갈에 미치는 영향이 일정하며, 먹는샘물만큼 잠재적 위험성을 내포하고 있지 아니하다. 또 주류·청량음료 제조·판매에 대하여는 주세, 특별소비세, 교육세 등 조세적 형태로 상당히 무거운 부담을 지우고 있으므로, 이를 통하여 간접적으로 지하수 이용이 억제되고 있는 것이다.

입법자는 이와 같은 여러 가지 사정을 종합적으로 고려하여 지하수자원 보전 및 수돗물 우선정책에 직접적이고도 이해상반의 관계에 있는 먹는샘물제조업자만을 선택, 그에 대하여 부담금을 부과한 것이므로, 거기에는 합리적 이유가 있다고 할 것이고, 따라서 평등원칙에 위배되는 것이라 볼 수 없다. 제청신청인들이 주장하는 바와 같이 전체 지하수 이용량 중 먹는샘물제조업자가 차지하는 비중이 현재 미미하다는 점만으로 다른 지하수 이용자에 비하여 자의적 차별을 가하는 것이라 할 수 없다.

(3)헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지는 아니한다. 그것이 허용되지 아니한다면, 모든 사항과 계층을 대상으로 하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다(헌재 1991. 2. 11. 90헌바17등, 판례집 3, 51, 60).

입법자는 수돗물 우선정책과 대치되는 관계에 있고, 지하수자원에 대한 환경위해적 영향이 잠재적으로 가장 크다고 판단한 먹는샘물제조업자를 정책시행의 우선적 대상으로 선택하였고, 이에는 위에서 본 바와 같은 합리적 이유가 있으므로 지하수를 이용하는 다른 집단에 대하여 수질개선부담금을 부과하지 아니하고 있다는
 이유만으로 평등원칙 위반이라 할 수 없다. 실제로 입법자는 1997. 8. 28. 법률 제5394호로 개정된 먹는물관리법 제28조에서 주류·청량음료제조업자들에게도 수질개선부담금을 부과하도록 하고 있는바, 향후 필요에 따라 다른 지하수 이용자들에게도 수질개선부담금을 부과할 수 있을 것이다.

다. 비례성원칙의 위반 여부

(1)이 사건 법률조항은 먹는샘물제조업자에게 먹는샘물판매가액의 100분의 20의 범위안에서 수질개선부담금을 부과·징수하도록 하는 것으로서, 먹는샘물제조업자들의 직업의 자유와 재산권에 제한을 가하고 있다. 따라서 그 제한은 헌법 제37조 제2항에 따라 비례성의 원칙에 부합하여야 하는 것이다.

(2)먼저 지하수자원의 보전과 먹는물의 수질개선이라는 입법목적을 달성하기 위하여 국가는 여러 가지 직·간접적인 행정수단을 동원할 수 있음에도 불구하고 이 사건 법률조항은 먹는샘물제조업자에게 수질개선부담금을 부과하는 방법을 택하고 있는바, 과연 그 방법이 적정한 것인지 여부를 본다.

헌법 제120조는 제1항에서 “광물 기타 중요한 지하자원·수산자원·수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 법률이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취·개발 또는 이용을 특허할 수 있다”고 하고, 제2항에서 “국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”고 규정하고 있다. 이 헌법조항에 따라 국가는 자연자원에 관한 강력한 규제권한을 가지는 한편 자연자원에 대한 보호의무를 지게 되었다. 그러므로 자연자원인 지하수의 이용에 관하여 부담금 부과라는 수단을 동원하더라도 그것이 자연자원에 관한 국가적 보호조치의 일환으로서 의도되었고 그 방법상 다른 헌법상의 한계를 일탈하지 아니한다면 우리 헌법상 허용된다고 할 것이다.

또한 헌법 제35조 제1항은 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”고 규정하여, 국민의 환경권을 보장함과 아울러 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있다. 이 헌법조항은 환경정책에 관한 국가적 규제와 조정을 뒷받침하는 헌법적 근거가 되며, 국가는 환경정책 실현을 위한 재원마련과 환경침해적 행위를 억제하고 환경보전에 적합한 행위를 유도하기 위한 수단으로 수질개선부담금과 같은 환경부담금을 부과·징수하는 방법을 선택할 수 있는 것이다.

따라서 이 사건 법률조항에서 특별히 먹는샘물제조업자라는 집단을 선정하여 수질개선부담금을 부과한 것도 타당성이 있다 할 것이다. 먹는샘물제조업자들은 먹는샘물을 제조·판매한다는 점에서 일반인과 구별되는 동질성을 지닌 특정한 사회적 집단이고, 부담금 징수로 추구하는 지하수자원 보전 및 먹는물, 특히 수돗물 수질개선이라는 목적과 먹는샘물제조·판매행위는 긴밀한 관계에 놓여 있기 때문이다. 지하수를 이용하는 다른 집단이나 일반인과는 달리 이들은 수돗물과 대체적·경쟁적 관계에 놓여있는 먹는샘물을 제조·판매함으로 인하여 지하수 보전 및 수돗물 우선정책에 대한 특별한 위험을 야기하는 집단이고 그만큼 부담금이라는 재정적 부담을 지울 수 있을 만한 특별한 관계에 있는 것이다. 먹는샘물제조업자와 이 사건 법률조항이 추구하는 공익목적간에 특별한 이해관계가 존재하지 아니한다는 전제하에 이 사건 법률조항이 정당한 근거 없이 국민에게 경제적 부담을 지우는 것으로서 재산권을 침해한다고 하는 제청신청인들의 주장은 타당하지 아니하다.

마지막으로 이 사건 법률조항에 따라 징수한 수질개선부담금은 조세와는 달리 국가의 일반세입으로 들어가지 아니하고, 환경개선특별회계의 세입으로 된다(법 제28조 제4항). 이 회계의 세입은 환경개선특별회계법 제4조에 따라 수돗물 수질개선과 같은 국가환경개선사업, 지방자치단체의 환경개선사업 지원 등의 용도로 사용된다.

그렇다면 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금제도는 규제의 형식, 규제를 받는 대상자의 선정, 징수된 부담금의 사용 등 어느 면에서 보아도 지하수자원 보전 및 먹는물 수질개선이라는 입법목적 달성을 위하여 선택한 적정한 수단이라고 인정된다.

(3)먹는샘물판매가액을 기준으로 최고 20%의 부담금을 부과·징수하는 것이 입법목적 달성에 필요한 정도를 벗어난 과잉징수인지 여부를 본다.

제청신청인들은 먹는샘물제조에 사용된 지하수의 가액을 기준으로 삼지 아니하고 판매가액을 기준으로 삼아 수질개선부담금을 부과하는 것은 부당하다고 주장한다. 그러나 먹는샘물이라는 상품의 특성상 판매가액을 부담금 부과의 기준으로 삼을 것인지, 지하수의 가액을 기준으로 삼을 것인지는 법기술상의 선택의 문제에 불과하다. 주류의 경우 지하수는 주정, 보리, 호프, 포도당 등 여러 가지 원료 중의 일부에 불과하고, 청량음료의 경우에도 각종 과실·채소의 착즙액 및 농축액 등의 여러 원료가 투입되는 반면, 먹는샘물의 경우에는 지하수 그 자체가 상품내용의 전부를 이루고 상품가치를 결정한다. 단순화해서 보면 먹는샘물은 지하수를 용기에 담음으로써 곧 상품화가 되므로, 지하수가액이 먹는샘물의 총생산비에서 차지하는 비중은 극히 단순하고 일률적이다. 따라서 판매가액을 기준으로 삼았다 하더라도 이는 지하수가 먹는샘물에서 차지하는 가액의 비율을 적절히 고려한 것이라고 할 것이다. 결국 판매가액을 기준으로 삼을 것인지, 지하수 가액을 기준으로 삼을 것인지는 입법자가 재량으로 선택할 수 있는 문제이므로 현저히 부당하지 아니하는 한 판매가액을 기준으로 삼은 것 자체가 부당하다고 할 수는 없다.

또한 제청신청인들은 먹는샘물제조업자가 지하수자원에 미치는 영향의 범위내에서 혹은 먹는샘물의 판매를 통해 얻는 이득의 범위내에서 수질개선부담금의 비율이 결정되어야 한다고 주장한다. 그러나 수질개선부담금은 특정 공익사업으로부터 특별한 이익을 얻는 사람에 대하여 그 수익의 한도내에서 그 사업의 경비를 부담시키고자 하는 부담금(이른바 수익자부담금)이 아니며, 특정한 공익사업의 시행이 필요하도록 원인을 조성한 사람에 대하여 그 사업비용을 부담시키고자 하는 부담금(이른바 원인자부담금)도 아니다. 수질개선부담금은 수돗물과 대체(代替)관계에 있는 먹는샘물의 개발 및 소비를 상대적으로 억제함으로써 지하수자원을 보호함과 아울러 징수된 수질개선부담금으로 수돗물 수질개선사업을 재정적으로 뒷받침하고자 하는 부담금이다. 따라서 수질개선부담금의 비율을 산정함에 있어서 수익 혹은 원인제공의 한도라는 기준에 얽매일 필요 없이 지하수자원 보전과 수돗물 개선사업이라는 환경정책의 달성에 효율적인 비율의 부담금을 책정할 수 있는 것이다. 다만, 그 비
 율이 필요이상으로 지나치게 높아서는 아니되므로 판매가액의 최고 20%라는 수질개선부담금의 부과율이 헌법상 용인될 수 없을 정도로 지나치게 높은 것인지를 본다.

수질개선부담금은 금전적 부담을 통하여 간접적으로 국민의 행위를 유도하고 조정함으로써 지하수자원 보전과 수돗물 개선사업이라는 목적을 달성하려는 것이므로, 입법자는 그러한 공익목적과 국민의 사익(私益)을 적절히 형량하여 합리적이라고 판단되는 비율의 부담금을 책정할 수 있다 할 것이고, 그것이 현저히 자의적이거나 불합리하지 않은 한 존중되어야 한다. 특히 지하수는 자연자원으로서 유한한 공공재이고, 우리의 후손에까지 물려줘야 할 최후의 수자원이므로 그 보전과 관리를 위하여 국가는 강한 행정적 규제를 가할 수 있으며, 헌법 제120조가 지하자원의 채취·개발 또는 이용에 관하여 특허제도까지도 예정하고 있음은 위에서 이미 지적한 바와 같으므로, 이렇듯 소중한 지하수자원을 소모해 가면서 상업적 이윤을 획득하는 먹는샘물제조업에 대하여는 상당한 정도 고율의 부담금을 부과하더라도 헌법상 용인된다고 할 것이다. 그렇다면 먹는샘물제조업 자체를 허용하면서 단지 판매가액의 최고 20%의 한도에서 부담금을 부과하도록 한 이 사건 법률조항을 두고 헌법재판소가 관여할 정도로 현저히 자의적이거나 과도한 비율의 부담금을 책정한 것이라 볼 사정이 없다. 이 사건 기록에 의하건대, 이 사건 법률조항에 의한 수질개선부담금제도의 시행 이후에도 먹는샘물의 총판매량은 해마다 꾸준히 증가하고 있으며, 먹는샘물제조업체의 수도 현재 수십개에 달하고 있으므로, 설사 수질개선부담금이 경영상 어느 정도 부담이 된다고 하더라도 그 점만으로는 수질개선부담금의 부과율이 위헌이라고 볼 정도로 지나치게 높다고 할 수 없다[참고로 부담금은 아니지만 소비를 억제한다는 점에서는 수질개선부담금과 맥락을 같이 하는 주세의 경우를 보면, 출고가격에 대하여 맥주는 100분의 130, 희석식 소주는 100분의 35, 청주는 100분의 70, 위스키류는 100분의 100의 각 세율을 적용하여 부과하고 있음을 알 수 있다(주세법 제19조 제2항)].

(4)그렇다면 이 사건 법률조항은 먹는샘물제조업자의 재산권이나 기업활동의 자유를 필요이상 지나치게 제약함으로써 헌법에 위반되는 것이라고는 볼 수 없다.

라. 행복추구권의 침해 여부

자신이 마실 물을 선택할 자유, 수돗물 대신 먹는샘물을 음용수로 이용할 자유는 헌법 제10조에 규정된 행복추구권의 내용을 이룬다. 그런데 먹는샘물제조업자에게 부과되는 수질개선부담금은 먹는샘물 판매가격의 상승을 초래하여 결국 소비자의 부담으로 전가(轉嫁)될 가능성을 내포하고 있고, 그리하여 그만큼 먹는샘물을 음용수로 선택할 국민의 행복추구권에 영향을 미치게 될 소지가 있다.

그러나 이 사건 법률조항은 먹는샘물에 대한 선택권을 박탈하거나 봉쇄하는 것이 아니고 국민에게 먹는샘물에 대한 원칙적 선택권을 인정하는 가운데 가격전가를 통하여 먹는샘물의 소비자에게 경제적 부담을 가하는 것에 그치고 있으며, 그 부담의 정도도 지나치지 아니하다. 더욱이 먹는샘물을 마시는 사람은 유한재화인 지하수, 즉 환경재화를 소비하는 사람이므로 이들에 대하여 환경보전에 대한 비용을 부담하게 할 수도 있다는 점을 감안한다면 이 사건 법률조항이 국민의 행복추구권을 침해하는 것이라고 볼 수는 없다
 고 할 것이다.

 

4. 결　론

이상과 같은 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니한다고 할 것이므로 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형 정경식(주심) 고중석 신창언 이영모 한대현