90헌바17 -국토이용관리법 제29조 제5항 및 토지수용법 제46조 제2항에 대한 헌법소원

<司50>ㄱ.헌법상 평등의 원칙은 국가가 언제 어디서 어떤 계층을 대상으로 하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지 않

  는다.

 

국토이용관리법 제29조 제5항 및 토지수용법 제46조 제2항에 대한 헌법소원
[1991.2.11. 90헌바17 전원재판부]

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【판시사항】
1. 구(舊) 국토수용법(國土收用法) 제46조 제2항과 구(舊) 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의 6에 의한 보상액산정(補償額算定)이 헌법 제23조 제3항의 정당보상원리(正當補償原理)에 위반(違反)되는지 여부
2. 구(舊) 국토수용법(國土收用法) 제46조 제1항과 제2항의 보상액산정방법(補償額算定方法)의 상위(相違)와 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)
3. 단계적(段階的) 제도개선(制度改善)과 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)

【결정요지】
1. 가. 헌법(憲法) 제23조 제3항에서 규정한 “정당(正當)한 보상(補償)”이란 원칙적으로 피수용재산(被收用財産)의 객관적(客觀的)인 재산가치(財産價値)를 완전(完全)하게 보상(補償)하여야 한다는 완전보상(完全補償)을 뜻하는 것이지만, 공익사업(公益事業)의 시행으로 인한 개발이익(開發利益)은 완전보상(完全補償)의 범위(範圍)에 포함되는 피수용토지(被收用土地)의 객관적(客觀的) 가치(價値) 내지 피수용자(被收用者)의 손실(損失)이라고는 볼 수 없다.
나. 법률(法律) 제4120호로 삭제되기 전의 국토이용관리법(國土利用管理法) 제29조 내지 제29조의6에 의하여 평가(評價)된 기준지가(基準地價)는 그 평가(評價)의 기준(基準)이나 절차(節次)로 미루어 대상토지(對象土地)가 대상지역공고일(對象地域公告日) 당시 갖는 객관적(客觀的) 가치(價値)를 평가(評價)하기 위한 것으로서 부적절한 것으로 볼 수 없고, 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 들고 있는 시점보정(時點補正)의 방법(方法)은 보정결과(補正結果)의 적정성(適正性)에 흠을 남길 만큼 중요한 기준(基準)이 누락되었다거나 적절치 아니한 기준(基準)을 적용(適用)한 것으로 판단되지 않는다.
다. 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제2항이 보상액(補償額)을 산정(算定)함에 있어 개발이익(개발이익)을 배제(排除)하고, 기준시가(基準時價)의 고시일(告示日) 이후(以後) 시점보정(時點補正)을 인근토지(隣近土地)의 가격변동율(價格變動率)과 도매물가상승율(都賣物價上昇率) 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법(憲法) 제23조 제3항에 규정(規定)한 정당보상(正當補償)의 원리(原理)에 어긋나지 않는다.
2. 보상액(補償額)을 결정(決定)함에 있어서 구(舊) 토지수용법(土地收用法) 제46조 제1항과 제2항이 비록 그 산정방법(算定方法)은 다르지만 모든 개발이익(開發利益)을 배제(排除)하여야 한다는 원칙(原則)에는 일치하고 있으므로 기준지가고시지역내(基準地價告示地域內)의 토지(土地)인가 아닌가하는 우연한 사정(事情)에 의하여 보상액(補償額)에 개발이익(開發利益)의 포함여부를 달리하여 토지소유자(土地所有者)들을 합리적(合理的) 이유(理由)없이 차별(差別)한다고는 볼 수 없다.
3. 가. 헌법상(憲法上) 평등(平等)의 원칙(原則)은 국가(國家)가 언제 어디서 어떤 계층(階層)을 대상(對象)으로 하여 기본권(基本權)에 관한 상황(狀況)이나 제도(制度)의 개선(改善)을 시작할 것인지를 선택(選擇)하는 것을 방해하지는 않는다.
나. 비록 수용되지 아니한 토지소유자(土地所有者)가 보유(保有)하게 되는 개발이익(開發利益)을 포함(包含)하여 일체의 개발이익(開發利益)을 환수(還收)할 수 있는 제도적(制度的) 장치(裝置)가 마련되지 아니한 상황에서, 기준지가(基準地價)가 고시(告示)된 지역내(地域內)에 피수용토지(被收用土地)를 둔 토지소유자(土地所有者)로부터서만 이를 환수(還收)한다고 하여, 합리적(合理的) 이유(理由)없이 수용여부(收用與否)에 따라 토지소유자(土地所有者)를 차별(差別)한 것이라고는 인정되지 아니한다.
청구인 : 문 ○ 섭 외 4인
청구인들 대리인 이 상 규
관련소송사건 : 서울고등법원 89구1238, 89구14641
토지수용재결처분취소 청구의 소

【전문】
[주 문]
1989.4.1. 개정전의 토지수용법 제46조 제2항(1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정) 및 1989.4.1. 삭제 전의 국토이용관리법 제29조 제5항(1972.12.30. 법률 제2408호 신설, 1986.12.31. 법률 제3910호 개정)은 헌법에 위반되지 아니한다.

[이 유]
1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인들은 중앙토지수용위원회를 상대로 하여 서울고등법원에 토지수용재결처분취소 청구의 소(89구1238 및 89구14641)를 제기하고, 그 재판의 전제가 된 1989.4.1. 법률 제4120호로서 개정되기 전의 토지수용법(이하 토지수용법이라 한다) 제46조 제2항(1971.1.19. 법률 제2293호 신설, 1981.12.31. 법률 제3534호 개정) 및 1989.4.1. 법률 제4120호로서 삭제되기 전의 국토이용관리법(이하 국토이용관리법이라 한다) 제29조 제5항(1972.12.30. 법률 제2408호 신설, 1986.12.31. 법률 제3910호 개정)이 헌법에 위반된다하여 위 법원에 위헌여부심판의 제청을 신청하였으나 그 신청이 1990.5.4. 각하되자 같은 해 5.22. 이 사건 헌법 소원의 심판청구에 이른 것이다.
나. 심판의 대상 청구인들이 이 사건 헌법소원의 대상으로 삼은 법률조항은 토지수용으로 인한 손실보상에 있어 손실액의 산정시기 및 방법을 규정한 토지수용법 제46조 제2항(법률 제3534호) 및 국토이용관리법 제29조 제5항(법률 제3910호)이고, 그 내용은 다음과 같다.
토지수용법 제46조 제2항, 국토이용관리법 제29조 제1항의 규정에 의하여 기준지가가 고시된 지역에서의 토지에 대한 보상은 고시된 기준지가를 기준으로 하되, 기준지가 대상지역 공고일로부터 재결시까지의 관계법령에 의한 당해 토지의 이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근 토지의 지가변동율·도매물가상승율 기타 사항을 참작하여 평가한 금액으로 행한다.
국토이용관리법 제29조 제5항, 제1항의 규정에 의한 기준지가는 일반 토지거래의 지표가 되고 공공시설 용지를 매수하거나 토지를 수용하는 경우에는 그 지가 또는 보상액의 기준으로 하되 기준지가 대상지역 공고일로부터 매수 또는 보상액의 재결시까지의 당해 국토이용계획 또는 당해지역과 관계없는 인근토지의 지가변동률·도매물가상승률·인근유사토지의 정상거래가격 및 기타사항을 대통령령이 정하는 바에 따라 참작하여야 하며, 국가·지방자치단체와 대통령령이 정하는 정부투자기관이 기준지가가 고시된 지역안에서 지가를 산정하거나 평가자가 조사·평가할 때에는 기준지가를 기준으로 하되 대통령령이 정하는 바에 따라 지가산정 및 조사·평가의 목적별로 이를 가감하여 적용할 수 있다.

2. 청구인의 주장과 관계인의 의견 가. 청구인의 주장 요지 헌법 제23조 제3항에서의 ‘정당한 보상’이란 완전보상을 뜻하는 것으로서 그 보상의 시기나 방법에 어떤 제한이 가해져서는 안된다는 취지이다. 그럼에도 토지수용법 제46조 제2항은 기준지가가 고시된 지역에 대하여는 손실보상액을 산정함에 있어서 피수용토지의 객관적 거래가격을 기준으로 하지 않고, 기준지가를 기준으로 하되 도매물가상승률 등을 참작하여 결정한다고 규정하고 있다. 이는 객관적 거래가격을 밑도는 가격을 보상금액으로 결정하도록 규정한 것으로서 헌법의 정당보상원칙에 명백히 반하는 것이다. 또한 위와 같이 고시된 기준지가를 기준으로하여 보상금액을 산정하려는 것은 개발이익을 환수하기 위한 것으로서 실질적으로는 수익자부담금의 과징으로서의 성격을 지니는 것으로서 수용당하지 아니한 인근 토지소유자들에 비하여 합리적 이유없이 차별하는 것이 되어 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙에도 위배되는 것이다.

나. 법무부장관 및 건설부장관의 의견 기준지가에 의한 보상제도는 공공사업으로 발생하는 기대 및 개발이익을 모두 국민에게 돌아가게 하기 위하여 환수함으로써 투기적 목적의 부동산거래를 억제하여 효율적인 토지정책을 수행하기 위한 것이며, 보상의 기준이 되는 재결시까지는 시점보정이 행하여지게 되므로 보상당시의 객관적 거래가격을 반영하게 되는 것이다. 또한 개발이익은 원래 국민 모두에게 돌아가야 할 몫이므로 헌법이 보장하는 정당보상의 범위에는 포함될 수 없다.

3. 판 단

이 사건 헌법소원심판의 대상인 법률 제3534호의 토지수용법 제46조 제2항 및 법률 제3910호의 국토이용관리법 제29조 제5항에 관하여 당 재판소가 1990.6.25. 선고한 89헌마107 사건의 결정에서 다음과 같은 이유로 헌법에 위반되지 아니한다고 판시하였다.
(1) 헌법 제23조 제3항에서 규정한 ‘정당한 보상’이란 원칙적으로 피수용재산의 객관적인 재산가치를 완전하게 보상하여야 한다는 완전보상을 뜻하는 것이다. 그러나 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 궁극적으로는 국민 모두에게 귀속되어야 할 성질의 것이며, 완전보상의 범위에 포함되는 피수용토지의 객관적 가치 내지 피수용자의 손실이라고는 볼 수 없다.
국토이용관리법 제29조 제5항을 포함하여 제29조 내지 제29조의 6에 의하여 평가된 기준지가는 그 평가의 기준이나 절차로 미루어 대상 토지가 대상지역공고일 당시 갖는 객관적 가치를 평가하기 위한 것으로 볼 수 없고, 토지수용법 제46조 제2항이 들고 있는 시점보정의 방법은 보정결과의 적정성에 흠을 남길만큼 중요한 기준이 누락되었다거나 적절치 아니한 기준을 적용한 것으로 판단되지 않는다.
따라서 토지수용법 제46조 제2항의 보상액을 산정함에 있어 개발이익을 배제하고, 기준지가의 고시일 이후 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 헌법 제23조 제3항에 규정한 정당보상의 원리에 위배되는 것은 아니다.
(2) 보상액을 결정함에 있어서 토지수용법 제46조 제1항과 제2항이 비록 그 산정방법은 다르지만 모두 개발이익을 배제하여야 한다는 원칙에는 일치하고 있으므로 기준지가 고시지역내의 토지인가 아닌가라는 우연한 사정에 의하여 보상액에 개발이익의 포함여부를 달리하여 토지소유자들을 합리적 이유없이 차별한다고는 볼 수 없다.
(3) 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙은 국가가 언제 어디에서 어떤 계층을 대상으로하여 기본권에 관한 상황이나 제도의 개선을 시작할 것인지를 선택하는 것을 방해하지는 않는다. 그것이 허용되지 않는다면, 모든 사항과 계층을 대상으로하여 동시에 제도의 개선을 추진하는 예외적 경우를 제외하고는 어떠한 제도의 개선도 평등의 원칙 때문에 그 시행이 불가능하다는 결과에 이르게 되어 불합리할 뿐 아니라 평등의 원칙이 실현하고자 하는 가치와도 어긋나기 때문이다.
우리의 법제하에서 특정한 토지소유자에게 개발이익이 귀속되는 것을 모든 경우에 배제하고 공익으로 완전히 환수시킬 수 있는 제도를 일시에 실시한다는 것은 사실상 불가능하고 지가의 공시지역을 확대하는 등 점진적인 개선방안을 모색하는 수밖에 없으며, 그 점진적 개선에 평등의 원칙이 어떤 장애가 될 수는 없는 것이다. 따라서 비록 수용되지 아니한 토지소유자가 보유하고 되는 개발이익을 포함하여 일체의 개발이익을 환수할 수 있는 제도적 장치가 마련되지 아니한 제도적 상황에서 기준지가가 고시된 지역내에 피수용토지를 둔 토지소유자로부터서만 이를 환수한다고하여 합리적 이유없이 수용여부에 따라 토지소유자를 차별한 것이라고는 인정되지 아니하므로 헌법 제11조 제1항이 규정하는 평등의 원칙에도 위반되지 아니한다.

4.결론

이는 우리 재판소의 종래의 판례이며, 이제 이를 달리 판단하여야 할 별다른 사정의 변경이 있다고 인정되지 아니하므로 그 결정을 그대로 유지하기로하여 재판관 전원의 의견일치로 주문과 같이 결정한다.

1991. 2. 11.

재판장 재판관 조규광

재판관 이성렬

재판관 변정수

재판관 김진우

재판관 한병채

재판관 이시윤

재판관 최광률

재판관 김양균

재판관 김문희