94헌라1 전원재판부 -영일군과 정부간의 권한쟁의

<司50>ㄷ. 헌법재판소는 어업면허유효기간연장불허가처분에 따른 손실보상금의 지급사무에 관한 권한이 포항시(청구인)와 정부(피청구인) 중 누구에게 속하는지

  를 확정해 달라는 권한쟁의심판청구사건에서, 특정사안에 관하여 자기에게 권한 없음을 주장하는 소극적 권한쟁의를 명시적으로 인정하여 권한쟁의심판의 범위

  를 확대하였다.x

 

영일군과 정부간의 권한쟁의

(1998. 6. 25. 94헌라1 전원재판부)

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【판시사항】

1. 권한쟁의 심판청구의 요건

2.분쟁의 본질이 권한의 존부 및 범위 자체에 관한 청구인과 피청구인 사이의 직접적인 다툼이 아니라, 어업권자와 청구인, 어업권자와 피청구인 사이의 단순한 채권채무관계의 분쟁에 불과한 경우 권한쟁의 심판청구의 적법성 여부(소극)

 

【결정요지】

1.지방자치단체인 청구인이 국가기관인 피청구인을 상대로 권한쟁의심판을 청구하려면 청구인과 피청구인 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관한 다툼이 있어야 하고, 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우이어야 한다.

2.이 사건 분쟁의 본질은 어업면허의 유효기간연장의 불허가처분으로 인한 어업권자에 대한 손실보상금채무를 처분을 행한 청구인이 부담할 것인가, 그 기간연장에 동의하지 아니한 피청구인이 부담할 것인가의 문제로서, 이와 같은 다툼은 유효기간연장의 불허가처분으로 인한 손실보상금 지급권한의 존부 및 범위 자체에 관한 청구인과 피청구인 사이의 직접적인 다툼이 아니라, 그 손실보상금 채무를 둘러싸고 어업권자와 청구인, 어업권자와 피청구인 사이의 단순한 채무채무관계의 분쟁에 불과하므로, 이 사건 심판청구는 청구인이 피청구인을 상대로 권행쟁의 심판을 청구할 수 있는 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.

 【참조조문】

헌법재판소법 제61조

구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정되어 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제4조(어장이용개발계획) ① 서울특별시장·직할시장 또는 도지사(이하 “시·도지사”라 한다)는 관할수면의 종합적인 이용·개발을 위하여 수산청장이 정하는 어장이용개발기본지침에 따라 어장이용개발계획을 수립하여야 한다.

② 시·도지사는 제1항의 규정에 의한 어장이용개발계획을 수립하고자 하는 수면이 다른 법령의 규정에 의하여 어업행위가 제한 또는 금지되고 있는 수면인 경우에는 미리 관계 행정기관의 장의 승인을 얻거나 협의를 하여야 한다.

③ 제1항의 어장이용개발계획의 수립절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정되어 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제8조(면허어업) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 어업을 하고자 하는 자는 시·도지사의 면허를 받아야 한다.

1.～2. 생략

3. 정치망어업

일정한 수면을 구획하여 대통령령이 정하는 어구를 정치하여 수산동물을 포획하는 어업

4. 생략

②～③ 생략

구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정되어 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제11조(면허의 금지) ① 시·도지사는 어업의 면허를 받고자 하는 수면이 제34조 제1항 제1호 내지 제5호에 해당할 때에는 어업의 면허를 하지 아니할 수 있다.

② 생략

구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정되어 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제14조(어업면허의 유효기간) ① 제8조의 규정에 의한 어업면허의 유효기간은 10년으로 한다. 다만, 제4조 제2항의 경우에는 그 유효기간을 10년 이내로 할 수 있다.

② 시·도지사는 제1항 단서 및 제34조 제1항 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 어업권자의 신청에 의하여 면허기간이 만료한
 날부터 10년의 범위 안에서 유효기간의 연장을 허가하여야 한다. 이 경우 수차에 걸쳐 연장허가를 한 때에는 그 총연장허가기간은 10년을 초과할 수 없다.

③ 시·도지사는 어업권자가 유효기간의 연장신청을 하지 아니할 때에는 그 어업권에 대하여 등록된 권리자의 신청에 의하여 그 유효기간의 연장을 허가할 수 있다.

④ 어업권은 면허의 유효기간 또는 제2항의 연장허가기간이 만료됨으로써 소멸된다.

구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정되어 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제34조(공익상 필요에 의한 면허어업의 제한 등) ① 시·도지사는 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 면허한 어업을 제한 또는 정지하거나 어선을 계류할 수 있다.

1.～3. 생략

4. 선박의 항행·정박·계류 또는 수저전선의 부설상 필요한 때

5.～7. 생략

②～④ 생략

구 수산업법(1990. 8. 1. 법률 제4252호로 전문개정되어 1995. 12. 30. 법률 제5131호로 개정되기 전의 것) 제81조(보상) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 사유로 인한 처분에 의하여 손실을 입은 자는 그 처분을 행한 행정관청에 대하여 보상을 청구할 수 있다.

1. 제34조 제1항 제1호 내지 제5호와 제35조 제8호(제34조 제1항 제1호 내지 제5호에 해당하는 경우에 한한다)의 규정에 해당되는 사유로 인하여 면허·허가 또는 신고한 어업에 대한 처분을 받았거나 당해 사유로 인하여 제14조의 규정에 의한 어업면허의 유효기간의 연장이 허가되지 아니한 때. 다만, 제34조 제1항 제1호 내지 제3호(제45조 제1항 및 제2항의 규정에 의하여 준용되는 경우를 말한다)의 규정에 해당하는 사유로 인하여 허가 또는 신고한 어업이 제한되는 경우를 제외한다.

2.～3. 생략

② 제1항의 보상의 원인이 된 처분으로 인하여 이익을 받은 자(이하 “수익자”라 한다)가 있을 때에는 당해 처분을 한 행정관청은 그 수익자로 하여금 그 받은 이익의 범위안에서 보상액의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다. 이 경우 수익자가 부담하도록 결정된 금액을 납부하지 아니한 때에는 국세체납처
 분의 예에 의하여 이를 징수한다.

③ 생략

④ 제1항의 규정에 의한 보상의 기준·지급방법 기타 보상에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

구 수산업법시행령(1991. 2. 18. 대통령령 제13308호로 전문개정되어 1995. 7. 14. 대통령령 제14735호로 개정되기 전의 것) 제18조(공익상 필요에 의한 어업의 제한·정지 등) ① 관계행정기관의 장은 법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호의 1에 해당하는 사유에 의하여 면허된 어업의 제한·정지, 어선의 계류 또는 면허를 취소할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 당해 어업의 어장이 위치하는 수면을 관할하는 시·도지사에 대하여 다음 각 호의 사항을 기재한 문서로써 필요한 조치를 요청할 수 있다.

1. 어업의 제한·정지·어선의 계류 또는 어업의 취소를 하고자 하는 사유와 범위

2. 어업의 종류, 면허번호, 어업권자의 성명(법인 또는 단체의 경우에는 명칭 및 대표자의 성명), 주소와 주민등록번호

3. 당해 조치를 필요로 하는 수면의 위치와 구역도

4. 당해 조치로 인하여 어업에 끼치는 손실에 대한 보상대책

② 관계행정기관의 장은 제1항의 규정에 의한 요청을 함에 있어 필요한 어업권의 현황 등에 관한 자료의 제출을 시·도지사에게 요구할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 한다.

③ 제1항의 요청을 받은 시·도지사는 시·도위원회의 심의를 거쳐 요청된 조치사항에 대한 의견을 관계행정기관의 장 및 어업권자에게 통보 또는 통지하여야 한다.

구 수산업법시행령(1991. 2. 18. 대통령령 제13308호로 전문개정되어 1995. 7. 14. 대통령령 제14735호로 개정되기 전의 것) 제61조(보상의 청구) ① 법 제81조 제1항의 규정에 의하여 보상을 받고자 하는 자는 그 보상의 원인이 되는 처분이 동 항 제1호 및 제2호의 사유로 인하여 행하여진 경우에는 그 처분을 받은 날부터, 동 항 제3호의 사유로 인하여 행하여진 경우에는 그 재해공사가 완성된 날부터 3월 이내에 다음 각 호의 사항을 기재한 청구서에 손실에 관한 증빙서류를 첨부하여 그 처분을 행한 행정관청에 제출하여야 한다.

1. 면허·허가·신고번호 또는 법 제74조 제2항의 규정에 의하여 공사의
 명령을 받은 자의 성명(법인 또는 단체의 경우에는 명칭 및 대표자의 성명)·주소 및 주민등록번호

2. 처분사항과 그 일자

3. 손실의 내용

4. 손실액과 그 내역 및 산출방법

② 행정관청은 제1항의 규정에 의하여 청구서를 받은 경우에는 그 내용을 조사·검토한 후 그에 관한 의견서를 당해 보상신청인과 법 제81조 제2항의 규정에 의한 수익자(수익자가 있는 경우에 한한다)에게 송부하여야 한다.

③ 제2항의 규정에 의한 수익자에는 법 제34조 제1항 제1호 내지 제5호의 사유로 인하여 면허·허가 또는 신고한 어업에 대하여 보상의 원인이 되는 처분을 요청하였거나 어업면허유효기간의 연장을 허가하지 아니하도록 요청한 자가 포함된다.

구 수산업법시행령(1991. 2. 18. 대통령령 제13308호로 전문개정되어 1995. 7. 14. 대통령령 제14735호로 개정되기 전의 것) 제63조(보상금액 등의 결정과 통지) ① 행정관청은 제61조의 규정에 의하여 보상청구서를 받은 경우에는 시·도위원회의 심의를 거쳐 그 신청이 있는 날부터 60일 이내에 보상금액과 부담금액(수익자가 있는 경우에 한한다. 이하 같다)을 결정하여야 한다. 이 경우 수산에 관한 전문연구기관 또는 교육기관에 제62조 제7항의 규정에 의하여 조사하는 기간은 전단의 기간에 이를 산입하지 아니한다.

② 생략

구 수산업법시행령(1991. 2. 18. 대통령령 제13308호로 전문개정되어 1995. 7. 14. 대통령령 제14735호로 개정되기 전의 것) 제64조(보상금의 교부) ① 제63조의 규정에 의하여 결정된 보상금은 그 금액의 결정일부터 1년 이내에 당해 처분을 행한 행정관청(다른 행정관청의 요청에 의하여 처분을 한 경우에는 이를 요청한 행정관청)이 이를 지급한다.

②～④ 생략

개항질서법(1991. 3. 8. 법률 제4359호로 전문개정된 것) 제37조(어로의 제한) 누구든지 개항의 항계안의 선박교통에 방해가 될 우려가 있는 장소 또는 제11조 제2항의 규정에 의하여 지방해운항만청장이 지정·고시한 항로에서는 어로(어구 등의 설치를 포함한다)를 하여서는 아니된다.
 

【당 사 자】

청 구 인            포항시 (당사자표시 변경전：영일군)

                  대표자 시장　박○○

                  대리인 변호사　금태환

피청구인　          대한민국 정부

                  대표자 법무부장관　박상천

                  대리인 검사　홍효식 외 3인

 

【주　　문】

이 사건 심판청구를 각하한다.

 

【판　단 】

가. 헌법재판소법 제61조 제1항에 의하면 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있을 때에는 당해 국가기관 또는 지방자치단체는 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제2항에 의하면 권한쟁의 심판청구는 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 때에 한하여 이를 할 수 있다고 규정하고 있다.

따라서 지방자치단체인 청구인이 국가기관인 피청구인을 상대로 권한쟁의심판을 청구하려면 청구인과 피청구인 상호간에 권한의 존부 또는 범위에 관하여 다툼이 있어야하고, 피청구인의 처분 또는 부작위가 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우이어야 한다.

나. 이 사건 권한쟁의심판 청구의 요지는 청구인은 국가기관인 포항지방해운항만청장의 요청에 따라 선박의 항행, 포항항광역개발사업 등에 필요하다는 사유로 이 사건 어업면허의 유효기간연장을 허가하지 아니한 것이므로 피청구인은 수익자로서 불허가에 따른 손실보상금을 지급할 의무가 있을 뿐만 아니라 불허가를 요청한 행정관청으로서 그 손실보상금을 지급할 의무가 있는데 피청구인이 이를 다투면서 그 의무를 이행하지 않고 있고 만일 피청구인이 그 의무를 이행하지 아니하여 청구인이 이를 부담하게 된다면 재정파탄에 이르게 되므로 그 손실보상금의 지급사무에 관한 권한이 청구인과 피청구인 중 누구에게 속하는가를 확정해 달라는 것이다.

다. 그런데 이 사건 분쟁의 본질은 이 사건 어업면허의 유효기간연장의 불허가 처분으로 인한 어업권자에 대한 손실보상금채무가 처분을 행한 청구인이 부담할 것인가, 그렇지 않고 그 기간연장에 동의하지 아니한 피청구인이 구 수산업법 제81조 제2항 소정의 불허가 처분의 수익자나 같은 법시행령 제64조 제1항 소정의 불허가 처분을 요청한 행정관청으로서 부담할 것인가의 문제로서 결국 이와 같은 다툼은 청구인이 주장하는 바와 같이 유효기간연장의 불허가처분으로 인한 손실보상금 지급권한의 존부 및 범위자체에 관한 청구인과 피청구인 사이의 직접적인 다툼이 아니라(손실보상금 지급권한이 처분을 행한 행정관청인 청구인에게 있음은 구 수산업법 제81조 제1항에 의하여 명백하다) 그 손실보상금 채무를 둘러싸고 어업권자와 청구인, 어업권자와 피청구인 사이의 단순한 채권채무관계의 분쟁에 불과한 것으로 보인다.

그리고 가사 피청구인이 이 사건 불허가 처분으로 인한 손실보상금채무의 채무자로서 그 채무를 이행하지 않고 있다고 하더라도 피청구인이 그 채무를 이행하지 않는 것과 청구인이 그 채무를 이행하는 것과는 법률상 전혀 별개의 문제로 직접적인 관련이 있다고 할 수 없으므로 청구인이 주장하는 피청구인의 부작위인 채무불이행이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였거나 침해할 현저한 위험이 있는 경우에 해당한다고 할 수도 없다.

따라서 이 사건 심판청구는 청구인이 피청구인을 상대로 권한쟁의 심판을 청구할 수 있는 요건을 갖추지 못한 것으로서 부적법하다.

 결　론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

 

재판관　김용준(재판장) 김문희 이재화 조승형 정경식 고중석(주심) 신창언 이영모 한대현