2002추23 판결 -지방자치단체의 장의 재량으로서 투표실시 여부를 결정할 수 있도록 한 법규정

<法院行試34>㉣ 지방자치법은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독 자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로 써 견제의 범위를 넘어서 고유권한을 침해하는 규정을 둘 수 없다. 지방자치법에 따르면, 주민투표의 시행 여부는 지방자치단체의 장의 임의적 재량에 맡겨 져 있으므로, 지방의회가 조례로 정한 특정한 사항에 관하여는 일정한 기간 내에 반드시 주민투표를 실시 하도록 규정한 조례안은 지방자치단체의 장의 고유권 한을 침해하는 규정이어서 법령에 위반된다. o

 

대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결
[조례안재의결무효확인][공2002.6.15.(156),1272]

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【판시사항】

[1] 지방자치법 제15조 소정의 '법령의 범위 안에서'의 의미 및 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우의 효력(무효)

 

[2] 지방자치법 제13조의2의 규정 취지

 

[3] 미군부대이전은 지방자치단체의 장의 권한에 의하여 결정할 수 있는 사항이 아님이 명백하므로 지방자치법 제13조의2 소정의 주민투표의 대상이 될 수 없다고 한 사례

 

[4] 지방의회가 조례로 정한 특정한 사항에 관하여 지방자치단체의 장이 일정한 기간 내에 반드시 주민투표를 실시하도록 규정한 조례안이 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하는 것으로서 법령에 위반되는지 여부(적극)

 

【판결요지】

[1] 지방자치법 제15조 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."고 규정하는바, 여기서 말하는 '법령의 범위 안에서'란 '법령에 위반되지 않는 범위 내에서'를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다.

 

[2] 지방자치법 제13조의2의 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 어떠한 사항이나 모두 주민투표에 붙일 수 있는 것은 아니고, 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 한하여 주민투표를 붙일 수 있도록 하여 그 대상을 한정하고 있음을 알 수 있는바, 위 규정의 취지는 지방자치단체의 장이 권한을 가지고 결정할 수 있는 사항에 대하여 주민투표에 붙여 주민의 의사를 물어 행정에 반영하려는 데에 있다.

 

[3] 미군부대이전은 지방자치단체의 장의 권한에 의하여 결정할 수 있는 사항이 아님이 명백하므로 지방자치법 제13조의2 소정의 주민투표의 대상이 될 수 없다고 한 사례.

 

[4] 지방자치법은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 고유권한을 침해하는 규정을 둘 수 없다 할 것인바, 위 지방자치법 제13조의2 제1항에 의하면, 주민투표의 대상이 되는 사항이라 하더라도 주민투표의 시행 여부는 지방자치단체의 장의 임의적 재량에 맡겨져 있음이 분명하므로, 지방자치단체의 장의 재량으로서 투표실시 여부를 결정할 수 있도록 한 법규정에 반하여 지방의회가 조례로 정한 특정한 사항에 관하여는 일정한 기간 내에 반드시 투표를 실시하도록 규정한 조례안은 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하는 규정이다.

 

【참조조문】

[1] 지방자치법 제15조[2] 지방자치법 제13조의2[3] 지방자치법 제13조의2

[4] 지방자치법 제13조의2, 제15조, 제35조, 제94조

제13조의2(주민투표)

① 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다. <개정 2004.1.29>

② 주민투표의 대상·발의자·발의요건·기타 투표절차등에 관하여는 따로 법률로 정한다.

【참조판례】

[1] 대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결(공2001상, 167)

[4] 대법원 1994. 4. 26. 선고 93추175 판결(공1994상, 1506)
대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결(공1996하, 1893)
대법원 2000. 11. 10. 선고 2000추36 판결(공2001상, 50)
대법원 2001. 12. 11. 선고 2001추64 판결(공2002상, 308)

 

【전 문】
【원고】 인천광역시 부평구청장 (소송대리인 변호사 김수룡)
【피고】 인천광역시 부평구의회 (소송대리인 변호사 문병호 외 1인)

【변론종결】
2002. 4. 12.

【주문】

1. 피고가 2002. 1. 29.에 한 인천광역시부평구미군부대이전에관한구민투표조례안에 대한 재의결은 그 효력이 없다.

2. 소송비용은 피고의 부담으로 한다.

【이유】

1. 이 사건 조례안의 재의결 및 그 내용의 요지

갑 제1호증의 1 내지 갑 제5호증의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하면 다음의 사실을 인정할 수 있다.

가. 피고가 2001. 12. 18. 인천광역시부평구미군부대이전에관한구민투표조례안(이하 '이 사건 조례안'이라고 한다)을 의결하여 원고에게 이송하자, 원고는 2002. 1. 5. 이 사건 조례안이 지방자치법의 관련 규정에 위배됨을 이유로 한 인천광역시장의 재의요구 지시에 따라 재의요구하였으나, 피고가 2002. 1. 29. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이 사건 조례안이 확정ㆍ공포되었다.

나. 이 사건 조례안은 인천광역시 부평구에 주둔하고 있는 미군부대이전에 관하여 구민의 의사를 밝히고 그 결과를 대한민국 정부와 미국 정부의 정책에 올바르게 반영되도록 함을 목적으로 하는 것으로(제1조), 원고는 이 조례가 공포된 날부터 150일 이내에 구민투표를 실시하되 구민의 자유로운 의사가 반영되도록 하여야 하고(제2조, 제4조 제1항), 공정한 투표관리를 위하여 조례 공포일로부터 30일 이내에 구민투표관리위원회를 설치하여, 투표관리위원회 위원을 임명하며(제3조 제1항, 제2항), 투표관리위원회로부터 투표 결과를 통보 받은 즉시 그 내용을 공고하는 한편(제11조 제2항), 투표 결과에 대한 구민의 의사를 존중하여 대한민국 정부와 미국 정부에 그 결과를 즉시 통지하여야 하고(제4조 제2항), 유권자는 부평미군기지 이전에 대하여 찬성할 때에는 '찬성'란에, 반대할 때에는 '반대'란에 기표한 후 투표함에 직접 넣어야 하며(제9조 제2항), 이 조례는 원고가 투표 결과를 대한민국 및 미국 정부에 통지할 때까지 적용하도록 규정하고 있다(부칙 제2항).

 

2. 이 사건 조례안의 법령위반 여부

가. 지방자치법 제15조 본문은 "지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다."고 규정하는바, 여기서 말하는 '법령의 범위 안에서'란 '법령에 위반되지 않는 범위 내에서'를 가리키므로 지방자치단체가 제정한 조례가 법령에 위반되는 경우에는 효력이 없다 할 것이다.

나. 그러므로 이 사건 조례안이 법령에 위반되는지 여부를 살펴본다.

지방자치법 제13조의2 제1항은 "지방자치단체의 장은 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 붙일 수 있다."고, 제2항은 "주민투표의 대상·발의자·발의요건·기타 투표절차 등에 관하여는 따로 법률로 정한다."고 각 규정하고 있다. 위 규정에 의하면, 지방자치단체의 장은 어떠한 사항이나 모두 주민투표에 붙일 수 있는 것은 아니고, 지방자치단체의 폐치·분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 한하여 주민투표를 붙일 수 있도록 하여 그 대상을 한정하고 있음을 알 수 있다. 위 규정의 취지는 지방자치단체의 장이 권한을 가지고 결정할 수 있는 사항에 대하여 주민투표에 붙여 주민의 의사를 물어 행정에 반영하려는 데에 있다 할 것이다. 그런데 이 사건 조례안에 의한 주민투표의 대상인 미군부대이전은 원고가 그 권한에 의하여 결정할 수 있는 사항이 아님이 명백하므로 위 규정에 의한 주민투표의 대상이 될 수 없다 할 것이다.

한편, 지방자치법은 지방의회와 지방자치단체의 장에게 독자적 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어서 고유권한을 침해하는 규정을 둘 수 없다 할 것인바(대법원 1996. 5. 14. 선고 96추15 판결 등 참조), 위 지방자치법 제13조의2 제1항에 의하면, 주민투표의 대상이 되는 사항이라 하더라도 주민투표의 시행 여부는 지방자치단체의 장의 임의적 재량에 맡겨져 있음이 분명하다 할 것이다.

그런데 이 사건 조례안에 의하면, 원고는 조례가 공포된 날로부터 150일 이내에 주민투표를 실시하여야 하도록 규정하고 있는바(제2조, 제4조 제1항), 이는 지방자치단체의 장의 재량으로서 투표실시 여부를 결정할 수 있도록 한 법규정에 반하여 지방의회가 조례로 정한 특정한 사항에 관하여는 반드시 투표를 실시하도록 한 것으로서 지방자치단체의 장의 고유권한을 침해하는 규정이라 할 것이다.

다. 그렇다면 이 사건 조례안은 적어도 그 일부가 위법하고 이와 같은 경우에는 이 사건 조례안에 대한 재의결은 전부 효력이 부인되어야 할 것이므로, 그 재의결의 효력 배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 나머지 주장에 대하여 더 나아가 살필 필요 없이 이유 있다.

 

3. 결 론

그러므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

 

대법관   송진훈(재판장) 변재승 윤재식(주심) 이규홍