지방자치단체의 장이 기부채납 재산에 대하여 무상 사용ㆍ수익허가기간을 20년으로 정하여 사용ㆍ수익허가를 한 경우 무상 사용ㆍ수익허가를 갱신할

지방자치단체의 장이 기부채납 재산에 대하여 무상 사용ㆍ수익허가기간을 20년으로 정하여 사용ㆍ수익허가를 한 경우 무상 사용ㆍ수익허가를 갱신할 수 있는지?(「공유재산 및 물품 관리법」 제21조제3항 단서 등 관련)

[법제처 17-0627, 2018.1.16, 부산광역시 기장군]

【질의요지】

지방자치단체의 장이 「공유재산 및 물품 관리법」 제7조제2항 각 호에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 사용·수익허가를 한 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 해당 무상 사용·수익허가를 갱신할 수 있는지?
< 질의 배경 >
부산광역시 기장군은 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 하여 허가한 후, 허가기간 만료 후 다시 「공유재산 및 물품 관리법」 제21조제3항 단서에 따라 무상 사용·수익허가를 갱신할 수 있는지에 대하여 행정안전부에 질의하였고, 행정안전부가 갱신할 수 없다고 답변하자 이에 이견이 있어 법제처에 해석을 요청한 사안임.

【회답】

지방자치단체의 장이 「공유재산 및 물품 관리법」 제7조제2항 각 호에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 사용·수익허가를 한 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 해당 무상 사용·수익허가를 갱신할 수 없습니다.

【이유】

「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제7조제1항에서는 지방자치단체의 장은 같은 법 제4조제1항 각 호의 재산을 지방자치단체에 기부하려는 자가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 받을 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조제2항에서는 지방자치단체의 장은 기부하려는 재산이 지방자치단체가 관리하기 곤란하거나 필요하지 않은 재산인 경우 또는 기부에 조건이 붙은 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 받아서는 안 되나 행정재산으로 기부하는 재산에 대하여 기부자, 그 상속인, 그 밖의 포괄승계인에게 무상으로 사용허가해 줄 것을 조건으로 그 재산을 기부하는 경우 등에는 기부에 조건이 붙은 것으로 보지 않는다고 규정하고 있습니다.
한편, 공유재산법 제21조제1항 본문에서는 행정재산의 사용·수익허가기간은 그 허가를 받은 날부터 5년 이내로 한다고 규정하고 있고, 같은 항 단서에서는 같은 법 제7조제2항 각 호의 경우에는 무상사용을 허가받은 날부터 사용료의 총액이 기부를 받은 재산의 가액에 이르는 기간 이내로 하되, 그 기간은 20년(이하 “총 사용가능기간”이라 함)을 넘을 수 없다고 규정하고 있으며, 같은 법 제21조제3항 단서에서는 같은 법 제7조제2항 각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 사용·수익허가를 갱신할 수 있다고 규정하고 있는바,
이 사안은 지방자치단체의 장이 공유재산법 제7조제2항 각 호에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 사용·수익허가를 한 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 해당 무상 사용·수익허가를 갱신할 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다.
먼저, 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없다고 할 것인바(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조), 공유재산법 제21조제3항 단서에서는 같은 법 제7조제2항 각 호의 경우에는 총 사용가능기간 내에서 1회로 한정하여 10년의 범위에서 사용·수익허가를 갱신할 수 있다고 규정하고 있는데, 같은 법 제21조제1항 단서에 따르면 “총 사용가능기간”이란 20년을 의미하므로 같은 조 제3항 단서는 지방자치단체의 장은 10년의 범위에서 사용·수익허가를 갱신할 수 있지만, 갱신을 하는 경우에도 최초의 사용·수익허가기간과 갱신되는 기간을 합산한 기간이 20년을 넘을 수는 없다는 의미로 보아야 할 것입니다.
만약, 이와 다르게 공유재산법 제21조제3항 단서의 “총 사용가능기간 내에서”라는 제한을 “최초의 사용·수익허가기간과 갱신되는 기간을 합산한 기간”에 대한 제한이 아니라 “갱신되는 기간”에 대한 제한으로만 해석한다면, 해당 규정에서 “10년의 범위에서” 사용·수익허가를 갱신할 수 있다고 규정하여 이미 “갱신되는 기간”에 대한 범위를 10년으로 제한하고 있으므로 “총 사용가능기간 내에서”라는 부분을 사문화(死文化)시키는 결과를 초래하는 문제가 있는바, 앞서 살펴본 바와 같이 “총 사용가능기간 내에서”라는 부분은 “최초의 사용·수익허가기간과 갱신되는 기간을 합산한 기간”에 대한 제한으로, “10년의 범위에서”라는 부분은 사용·수익허가가 “갱신되는 기간”에 대한 제한으로 보는 것이 타당한 해석이라고 할 것입니다.
또한, 2015년 1월 20일 법률 제13017호로 일부개정되어 2018년 7월 21일 시행되기 전의 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “구 공유재산법”이라 함) 제21조제3항 단서에서 “총 사용가능기간 내에서”라는 표현 없이 그 채납된 재산의 가액을 고려하여 1회로 한정하여 10년의 범위에서 갱신할 수 있다고 규정하고 있던 것을 현행 공유재산법 제21조제3항 단서와 같이 개정한 입법 취지는 구 공유재산법 제21조제3항에 따른 기부채납 재산의 무상 사용·수익허가기간 한도가 당초 입법 취지와 달리 30년으로 해석되는 경우가 발생함에 따라, 기부채납 재산의 무상 사용·수익허가기간 한도를 20년으로 명확히 규정하려는 것(2015. 1. 20. 법률 제13017호로 일부개정되어 2015. 7. 21. 시행된 「공유재산 및 물품 관리법」 국회 심사보고서 참조)이라는 점도 이 사안을 해석하는 데에 고려해야 할 것입니다.
따라서, 지방자치단체의 장이 공유재산법 제7조제2항 각 호에 따른 기부채납 재산에 대하여 무상 사용·수익허가기간을 20년으로 정하여 사용·수익허가를 한 경우 같은 법 제21조제3항 단서에 따라 해당 무상 사용·수익허가를 갱신할 수는 없다고 할 것입니다.