2015헌마476 -최루액 혼합살수행위 위헌확인 사건

2015헌마476 최루액 혼합살수행위 위헌확인 사건
헌법재판소는 2018년 5월 31일 재판관 7 : 2의 의견으로, 서울종로경찰서장이 2015. 5. 1. 22:13경부터 23:20경까지 사이에 최루액을 물에 혼합한 용액을 살수차를 이용하여 청구인들에게 살수한 행위는 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌]
이에 대하여 위 혼합살수행위가 법률유보원칙과 과잉금지원칙에 위배되지 않아 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 김창종, 조용호의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인들은 2015. 5. 1.부터 2일 동안 서울 종로구 안국동사거리 일대에서 개최된 ‘4·16 세월호참사 진상규명 및 안전사회 건설 등을 위한 특별법 시행령안’의 폐기를 촉구하는 범국민 철야행동(이하 ‘이 사건 집회’라 한다)에 참가하였다. 
○ 피청구인은 청구인들을 포함한 이 사건 집회 참가자들이 청와대 방향으로 행진하는 것을 막기 위하여 2015. 5. 1. 22:13경부터 23:20경까지 최루액 파바(PAVA)를 물에 섞은 용액을 살수차로 집회 참가자들을 향하여 살수하였다.
○ 청구인들은 피청구인의 살수행위로 눈과 얼굴 피부 등에 통증을 느끼는 등의 피해를 입었다고 주장하면서 2015. 5. 6. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 ① 피청구인이 2015. 5. 1. 22:13경부터 23:00경까지 사이에 최루액을 물에 섞은 용액을 청구인들에게 살수한 행위(이하 ‘이 사건 혼합살수행위’라 한다)와 ② 혼합살수행위의 근거 규정인 ‘살수차 운용지침’(2014. 4. 3.) 제2장 중 최루액 혼합살수에 관한 부분(이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.

[살수차 운용지침(2014. 4. 3.)]

제2장 살수차의 운용
3. 집회시위현장 살수차 운용방법
나. 살수방법
4) 최루액 혼합살수
가) 살수요령 : 살수차의 물탱크에 최루액 등 작용제를 불법행위자 제압에 필요한 적정 농도로 혼합하여 살수하며, 주변의 제3자에게 피해가 최소화되도록 노력하여야 한다.
나) 사용요건 : 곡사 또는 직사살수로도 해산치 않는 경우, 지방경찰청장의 허가를 받아 사용한다. 
 
□ 결정주문
○ 피청구인이 2015. 5. 1. 22:13경부터 23:20경까지 사이에 최루액을 물에 혼합한 용액을 살수차를 이용하여 청구인들에게 살수한 행위는 헌법에 위반된다.
○ 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
적법요건
○ 청구인들에 대한 기본권 침해 상황은 이 사건 지침으로 인한 것이 아니라 행정기관의 구체적 집행행위인 ‘혼합살수행위’로 인하여 발생한 것이다. 따라서 이 사건 지침은 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없어 이에 대한 헌법소원심판은 부적법하다.
○ 이 사건 혼합살수행위로 인한 청구인들의 기본권 침해상황은 이미 종료되었으나, 관련 법규에 따르면 각종 집회나 시위 현장에서 혼합살수행위가 반복될 가능성이 있고, 혼합살수행위는 사람의 생명이나 신체에 위험을 초래할 수 있는 중대한 법익 침해가 예견되는 공권력 행사로서, 그동안 헌법재판소가 혼합살수행위가 헌법에 합치하는지 여부에 대한 해명을 한 바 없으므로, 심판의 이익이 인정된다.
 
□ 법률유보원칙 위배 여부(적극)
○ 집회·시위의 해산 또는 저지를 위한 최루액 혼합살수행위는 집회의 자유 뿐만 아니라 신체의 자유로부터 도출되는 신체를 훼손당하지 아니할 권리에 대한 직접적인 제한을 초래하므로, 그 제한의 본질적 사항에 관한 한 입법자가 법률로 규율하여야 한다(헌재 1999. 5. 27. 98헌바70 참조).
○ 살수차는 사용방법에 따라서는 경찰장구나 무기 등 다른 위해성 경찰장비 못지않게 국민의 생명이나 신체에 중대한 위해를 가할 수 있는 장비에 해당하므로, 살수차 사용요건이나 기준은 법률에 근거를 두어야 한다.
○ 살수차와 같은 위해성 경찰장비 사용의 위험성과 기본권 보호 필요성에 비추어 볼 때, ‘경찰관 직무집행법’과 ‘위해성 경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정(이하 ‘이 사건 대통령령’이라 한다)’에 규정된 위해성 경찰장비의 사용방법은 법률유보원칙에 따라 엄격하게 제한적으로 해석하여야 하고, 위해성 경찰장비는 본래의 사용방법에 따라 지정된 용도로 사용되어야 하며 다른 용도나 방법으로 사용하기 위해서는 반드시 법령에 근거가 있어야 한다.
○ 살수차는 물줄기의 압력을 이용하여 군중을 제압하는 장비이므로, 그 용도로만 사용되어야 하고, 살수차로 최루액을 분사하여 살상능력을 증가시키는 혼합살수방법은 ‘새로운 위해성 경찰장비’로서 법령에 근거가 있어야 함에도, 현행 법률 및 대통령령에 근거가 없고, 이 사건 지침에 혼합살수의 근거 규정을 둘 수 있도록 위임하고 있는 법령은 없다.
○ 이와 같이 살수차의 구체적 사용기준을 법령에서 구체적으로 정하지 않고 경찰청 내부 지침에 맡겨둔 결과, 부적절한 살수차의 운용으로 시위 참가자가 사망하거나 다치는 사고가 계속 발생하고 있다. 다른 위해성 경찰장비와 마찬가지로 살수차의 구체적 운용방법과 절차 등에 관한 기본적 사항은 법률이나 대통령령에 규정하여 살수차 운용을 엄격하게 제한함으로써 국민의 생명과 안전을 도모하여야 한다.
○ 따라서 ‘경찰관 직무집행법’이나 이 사건 대통령령 등 법령의 구체적 위임 없이 혼합살수방법을 규정하고 있는 이 사건 지침은 법률유보원칙에 위배되고, 이 사건 지침만을 근거로 한 이 사건 혼합살수행위는 청구인들의 신체의 자유와 집회의 자유를 침해한 공권력 행사로 헌법에 위반된다.

□ 반대의견(재판관 김창종, 재판관 조용호)
법률유보원칙 위배 여부(소극)
○ 이 사건 혼합살수행위와 관련하여 ‘경찰관 직무집행법’ 제10조 제1항, 제2항, 제4항, 제6항에서 ‘위해성 경찰장비’와 이와 관련하여 대통령령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하고, 이 사건 대통령령 제2조, 제13조 제1항에서 그 위임받은 범위 내에서 위해성 경찰장비의 종류로 살수차, (발사장치를 포함한) 최루탄, 분사기 등을 열거하면서 각 경찰장비의 사용 요건과 구체적 기준을 다시 정하고 있다.
○ 살수차, 최루제와 그 발사장치 등을 사용할 수 있다는 내용과 그 사용에 관한 일반적 요건과 기준이 관련 법률 및 대통령령에 명시적으로 규정되어 있는 이상, 최루제를 이중 어떠한 발사장치를 이용하여 분사할 것인지, 최루제와 물을 혼합하여 살수차로 분사할 수 있는 것인지 등 그 구체적인 최루제의 사용방법이나 기준까지 입법자가 반드시 법률로써 규율하여야만 하는 사항이라고 할 수는 없다. 특히, 다양한 집회·시위 현장에서 시시각각 급변할 수 있는 상황에 적절하고 탄력적인 대응 조치를 취하기 위해서는 그 세부적인 사항은 국회가 제정하는 법률보다 탄력성이 있는 행정입법에 위임할 필요성이 크다.
○ 법정의견은 혼합살수방법은 법령에 근거가 없는 새로운 위해성 경찰장비에 해당하고, 살수차의 구체적 운용방법과 절차 등에 관한 기본적 사항은 법률 또는 대통령령에 정하여야 하므로 법령의 위임 없는 이 사건 지침이 법률유보원칙에 위배된다는 취지이나, 혼합살수방법은 이미 법률 및 대통령령에 위해성 경찰장비의 하나로 규정되어 있는 최루제와 그 발사장치, 살수차 등을 실제 사용할 때 그 운용하는 형태의 하나를 말하는 것으로서 새로운 위해성 경찰장비의 하나로 볼 수 없다.
○ 또한, 살수차 등 위해성 경찰장비 사용에 따른 기본권 제한의 본질적인 사항에 관하여 그 기본적인 내용이 이 사건 법률과 대통령령에 규정되어 있는 이상, 대통령령의 시행과 관련된 필요한 사항을 정하기 위해 제정된 ‘경찰장비관리규칙(이하 ‘이 사건 규칙’이라 한다)’이나 이에 근거하여 제정된 이 사건 지침에서 혼합살수방법 등에 관한 세부적인 사항을 규정하였다고 하여 그것이 법률유보원칙에 반한다고 할 수 없다.
○ 결국 이 사건 혼합살수행위는 집회·시위의 현장에서 최루제를 실제로 분사할 때 그 분사하는 구체적 방법에 관한 것으로서 새로운 위해성 경찰장비에 해당하지 않을 뿐 아니라 ‘경찰관 직무집행법’ 제10조 제2항, 제4항, 제6항, 이 사건 대통령령 제2조, 제13조 제1항, 이 사건 규칙 제97조 제2항, 이 사건 지침 등의 법적 근거에 따라 이루어진 것으로서 법률유보원칙에 위배되지 않는다.

□ 과잉금지원칙 위배 여부(소극)
○ 이 사건 집회는 당초의 추모문화제 범위를 벗어나 다중이 차량을 이용하여 통행하는 도로를 모두 점거한 불법집회로 변질되었고, 그로 인해 일대의 교통이 완전히 불통되었으며, 집회 참가자들 중 일부가 차단 버스 바퀴에 밧줄을 걸고 잡아당기는 등 저항하는 과정에서 집회 참가자들과 경찰 모두 사상자가 발생하는 불법폭력 시위로 변질되었다. 이 사건 혼합살수행위는 이러한 상황에서 급박한 위험을 억제하고 사회공공의 질서를 유지하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정된다.
○ 청구인들은 경찰의 사전계고, 시간적 간격을 둔 살수, 최루액 혼합살수 등을 스스로 인식하면서 살수를 피하고 행진을 멈추면서 해산할 수 있는 충분한 가능성이 있었음에도, 차단 버스 등에 대한 손괴 및 경찰병력에 대한 위해행위를 하면서 불법폭력 시위를 계속 이어가 피청구인은 마지막 수단으로 혼합살수방법을 통한 해산을 시도하게 되었다.
○ 한편, 경찰병력이 직접 물리력을 사용하여 시위대를 도로에서 직접 끌어내려고 하는 경우, 그 과정에서 물리적 충돌로 인하여 양쪽 모두에게 부상자가 발생하는 등 더 큰 피해를 발생시킬 개연성이 높다고 보이고, 도로를 신속히 소통시킨다는 목적 달성을 위해서는 덜 효과적인 수단이라 할 것이어서 이를 적절한 대안으로 삼기도 어렵다.
○ 또한, 경찰은 최루액에 대한 인체 위해성 문제를 최소화하기 위하여, 기존에 사용하던 CS최루액 대신 인체에 안전한 것으로 알려진 PAVA를 사용하였고, 그 배합비율을 제조사의 권장 혼합비율보다 희석된 기준을 적용하여 사용하였으며, 경찰의 물포용 최루액 사용기준인 1.5% 이내 보다 적은 1%의 비율로 혼합하여 안전을 도모하려고 한 점 등을 고려하면 이 사건 혼합살수행위가 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵다.
○ 비록 이 사건 혼합살수행위로 청구인의 신체의 자유, 집회의 자유라는 중대한 사익이 제한될 수 있으나, 불법집회·시위의 해산을 통한 공공의 안녕과 질서유지라는 공익이 침해된 사익보다 덜 중요하다고 볼 수 없으므로, 법익 균형성의 요건도 충족하였다.
○ 따라서 이 사건 혼합살수행위는 관련 법령에 근거한 적법한 공권력의 행사로서, 과잉금지원칙에 반한다고 보기 어려워 헌법에 위반되지 않는다.

□ 결정의 의의
○ 각종 집회나 시위 현장에서의 최루액 혼합살수행위는 사람의 생명이나 신체에 위험을 초래할 수 있는 중대한 법익 침해가 예견되는 공권력 행사로서 향후에도 각종 집회나 시위 현장에서 반복될 가능성이 있음에도 그동안 헌법재판소가 그 위헌 여부에 대한 해명을 한 바 없었는바, 이번 결정은 헌법재판소가 최루액 혼합살수행위가 헌법에 위반된다고 판단한 최초의 결정이다.
○ 살수차는 국민의 생명과 신체에 심각한 위험을 초래할 수 있어 그 구체적 운용방법과 절차 등에 관한 기본적 사항은 법률이나 대통령령에 규정되어야 함에도, 그동안 살수차의 구체적 사용요건이나 기준을 법령에서 구체적으로 정하지 않고 경찰청 내부 지침에만 맡겨둔 결과, 최루액 혼합살수행위와 같이 부적절한 살수차의 운용으로 집회나 시위 참가자가 사망하거나 다치는 사고가 계속 발생하고 있었다.
○ 헌법재판소가 이 사건에서 최루액 혼합살수행위에 대하여 위헌 결정을 선고함에 따라, 살수차의 구체적 운용방법과 절차 등에 관한 기본적 사항을 법률이나 대통령령에 규정하여 살수차 운용을 엄격하게 제한함으로써 향후 국민의 생명과 안전을 도모하는 한편 집회의 자유를 한층 더 보호할 수 있을 것으로 기대된다.