경상남도와 정부 간의권한쟁의 2011헌라1

2011년 8월 30일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2011헌라1
사건명	경상남도와 정부 간의권한쟁의
선고날짜	2011.08.30	자료파일
종국결과	각하
결정 요약문
헌법재판소는 2011년 8월 30일 재판관 전원일치의 의견으로, 2010. 11. 15. 피청구인(국토해양부장관)이 경상남도지사와 사이에 4대강 살리기 사업 중 낙동강 살리기 사업 부문에 관하여 이미 체결한 바 있던 ‘낙동강 살리기 대행공사 협약’을 해제하고 위 사업시행권을 회수해 간 행위(이 사건 처분이라 한다)는 헌법 또는 법률에 의하여 청구인(경상남도)에게 부여된 권한을 침해할 가능성이 없어, 청구인의 권한쟁의심판청구는 부적법하므로 각하한다는 결정을 선고하였다. ․ 사건의 개요 및 심판의 대상 ― 사건의 개요 ○ 정부는 2008. 12. 15.부터 한강, 낙동강, 금강, 영산강 등 4대강 전체에 걸쳐 홍수·가뭄을 방지하는 동시에 물 문제를 해결하고, 하천생태계를 복원·활용하며, 강 중심으로 지역균형발전을 도모하고 지역경제 및 문화·관광사업을 활성화할 목적으로, 강 준설, 댐·홍수 조절지·강변 저류지 건설, 제방 보강, 친환경 보(洑) 건설 등을 사업내용으로 하는 강별 종합계획을 수립한 후, 이른바 ‘4대강 살리기 사업’(이하 ‘4대강 사업’이라 약칭한다)을 추진해 오고 있다. ○ 위 사업의 주무관청인 피청구인은 2009. 6. 12. 4대강 사업 중 낙동강 지역에 해당하는 ‘낙동강 살리기 사업’(이하 ‘낙동강 사업’이라 한다)부문의 내용에 관하여 경상남도지사에게 통보하고, 2009. 9.경 부산지방국토관리청장을 통하여 경상남도지사와 사이에 「낙동강 살리기 사업 대행공사 협약」(이하 ‘이 사건 대행계약’이라 한다)을 체결하였다. ○ 그런데 부산지방국토관리청장은 2010. 11. 15. 경상남도지사에게, 경상남도지사가 지속적으로 4대강 사업을 반대 또는 지연해 왔고, 일방적으로 보·준설에 관한 사업내용의 변경을 요구하고 사업구간 시행공사의 발주를 보류하는 등 계약상 의무의 이행을 거절한다는 이유로, 이 사건 대행계약을 해제한다는 통지를 하였다. ○ 이에 청구인은 2011. 1. 13., 피청구인이 2010. 11. 15.자로 이 사건 대행계약을 해제하고 낙동강 사업의 시행권을 회수한 행위(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)는 청구인에게 헌법상 부여된 주민의 복리에 관한 사무를 처리할 권한을 침해하고 청구인에게 하천법상 부여된 국가하천의 유지·보수에 관한 권한을 침해한 것이라고 주장하면서, 그 권한의 침해확인 및 위 행위의 무효확인을 구하는 이 사건 권한쟁의심판을 청구하였다. ― 심판의 대상 ○ 이 사건 심판의 대상은, 피청구인이 2010. 11. 15. 이 사건 대행계약을 해제하고 청구인으로부터 낙동강 사업의 시행권을 회수해 간 이 사건 처분이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하는 것인지 여부 및 이로 인하여 이 사건 처분이 무효인지 여부이다. ․ 결정주문 ○ 이 사건 심판청구를 각하한다. ․ 결정이유의 요지 1. 낙동강 사업은 ‘국가하천’에 관한 ‘하천공사’로서 ‘전체적으로 하나의 국가사무’에 해당한다. ○ 낙동강 사업을 포함한 4대강 사업의 대상인 하천들은 하천법 제8조, 제27조 제5항에 의거할 때, ‘국토해양부장관’(피청구인)이 하천관리청으로서 시행책임을 지고 관리하는 ‘국가하천’에 해당한다. ○ 4대강 사업 및 낙동강 사업은 그 사업내용에 비추어 볼 때, 하천의 기능이 정상적으로 유지될 수 있도록 실시하는 점검·정비 등의 활동을 의미하는 ‘하천의 유지·보수’ 차원을 넘어서, 하천의 보수·개량·증설·신설까지 의도하고 있는 ‘하천공사’에 해당한다. ○ 4대강 사업 및 낙동강 사업은 국가하천에 관한 전국적 규모의 개발사업으로서 ‘국가사무’에 해당하고, 그 사업내용도 ‘하천공사’, ‘하천의 유지·보수공사’, 하천 주변의 기타 ‘부대공사’ 등을 포괄하고 있어 국가하천을 둘러싼 복합적, 불가분적 공사구조를 취하고 있는 사업이다. 따라서 사업내용 중 일부가 하천의 ‘유지·보수’ 범위에 해당하는 부분을 포함하고 있을지라도 그 부분만을 따로 떼어 낼 수 있음을 전제로 하여 그 부분의 성질을 독자적으로 규명할 수는 없다. 2. 낙동강의 유지·보수는 원래 국가사무로서 경상남도지사에게 기관위임된 사무에 불과하므로 ‘청구인의 권한’이라고 할 수 없고, 따라서 피청구인의 이 사건 처분으로 인하여 ‘청구인의 권한’이 침해될 개연성이 없다. 이 사건 청구는 ‘권한의 존부와 범위’에 관한 다툼에도 해당하지 않는다. ○ 국가하천의 하천공사 및 하천의 유지·보수공사는 모두 시행관리책임이 ‘국토해양부장관’에게 있는 ‘국가사무’이고, 비록 국가하천의 유지·보수 부분이 각 시·도지사에게 기관위임되어 있긴 하나(하천법 제27조 제5항 단서) 여전히 ‘국가사무’임에는 변함이 없다. ○ 낙동강 사업 중 낙동강의 ‘유지·보수’ 범위에 해당하는 부분을 따로 떼어내서 그에 대한 권한의 존부를 따질 수 있다 하더라도, 낙동강의 ‘유지·보수’ 권한은 국가사무로서 경상남도지사에게 기관위임되어 있는 사무에 불과하므로, ‘청구인의 권한’이라고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처분으로 인하여 ‘청구인의 권한이 침해될 개연성’은 없다. ○ 결국, 청구인이 이 사건 청구에서 다투는 사유는 낙동강 사업에 대한 시행권을 이 사건 대행계약을 통하여 청구인에게 대행시켰다가 그 계약을 해제하고 사업시행권을 회수해 간 피청구인의 행위가 부당하다는 취지에 불과하므로, 이와 같은 문제는 공법상 계약에 의하여 청구인과 피청구인에게 귀속된 권리·의무가 유효하게 해제되었는지를 둘러싼 ‘공법상 법률관계에 관한 다툼’에 불과할 뿐, ‘권한의 존부 또는 범위에 관한 다툼’에 해당하지 않는다. 3. 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 지방자치단체로서 갖는 ‘주민자치권’이 침해될 가능성도 없다. ○ 청구인은 지방자치단체로서 주민의 복리에 관한 사무를 처리할 수 있는 ‘자치권한’을 갖고 있으나, 낙동강 사업에 대한 시행권을 피청구인이 경상남도지사에게 대행시키는 이 사건 대행계약을 체결하는 과정 및 위 계약을 해제하고 시행권을 회수해 가는 과정에서는 물론, 시행되는 낙동강 사업의 내용 자체에서도, 낙동강 유역을 포함한 경상남도 전역에 걸쳐 지역주민의 복리를 증진시키기 위하여 청구인이 행사하는 ‘자치권한’에 어떠한 제약을 가하거나 조건 내지 부담을 부과한 적이 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분으로 말미암아 청구인의 일반적인 ‘자치권한’이 직접 제약받을 가능성은 없다. ○ 비록 위임받은 낙동강 사업을 시행하는 과정에서 지역경제의 이익과 주민의 복리를 도모할 수 있는 많은 기회를 가질 수 있었는데 이 사건 처분으로 말미암아 더 이상 그러한 경제적·복지적 이익을 추구할 수 없게 되었지만, 이는 사업시행권 회수로 인하여 부수적으로 발생하는 사실상의 간접적인 불이익에 지나지 않으므로, 이를 이유로 청구인의 ‘자치권한’이 침해될 가능성이 있다고 할 수도 없다.