허가 없이 공유수면을 점·사용한 자에 대한 사용료 부과처분 사건

2012두20663 채무부존재확인 (차) 파기환송
◇허가 없이 공유수면을 점·사용한 것에 대하여 변상금 부과처분을 하여야 함에도 관리청이 사실인정 또는 법적 평가를 잘못하여 점·사용료 부과처분을 한 경우에 점·사용료 부과처분의 하자가 중대한지 여부(소극)◇

 

대 법 원
제 1 부
판 결
사 건 2012두20663 채무부존재확인
원고, 피상고인

피고, 상고인

원 심 판 결 광주고등법원 2012. 8. 16. 선고 2012누279 판결
판 결 선 고 2013. 4. 26.

주 문
원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 광주고등법원에 환송한다.

이 유
상고이유를 판단한다.
1. 원심은 채택 증거에 의하여, ① 0000 주식회사(이하 ‘00산업’이라고만 한다)
가 광주 00 (주소 1 생략) 임야 97,929㎡ 및 그 지상에 있는 건물(이하, 위 건물을
‘이 사건 호텔건물’이라고 한다)과 인근 토지를 낙찰받아 이 사건 호텔건물에서 호텔을
운영하던 중, 2002. 12.경 피고로부터 광주 동구 (주소 2 생략) 구거 5,075㎡ 중 4,047
㎡(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 2003. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지 주차장으로 점
유․사용하기 위한 공유수면 점․사용허가를 받은 사실, ② 원고는 2003. 11. 26. 임의
경매에 의한 경락을 원인으로 00산업의 소유였던 이 사건 호텔건물 및 그 부속 토지
의 소유권을 취득한 후, 계속하여 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하면서, 이 사건
토지 중 일부를 여전히 주차장 등으로 사용하다가, 2006. 4. 29. 구 공유수면관리법
(2007. 12. 27. 법률 제8819호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구법’이라 한다) 제5조 제4항
에 의하여 피고로부터 이 사건 토지에 관하여 허가기간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12.
31.까지로 하는 내용의 공유수면 점․사용변경허가를 받은 사실, ③ 또한 원고는 2007.
8. 1. 구법 제5조 제4항에 의하여 피고로부터 면적을 4,047㎡에서 1,504㎡로 줄이고,
그 기간을 연장하는 내용의 공유수면 점․사용 변경허가를 받은 후 현재까지 이 사건
토지 중 1,504㎡를 주차장 부지의 일부로 사용한 사실, ④ 피고는 2008. 2. 27. 원고에
게 이 사건 토지에 관한 하천사용료 및 가산금 납부․고지(이하 이를 ‘이 사건 처분’이
라 하고, 이 사건 처분 중 2004. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지의 하천사용료 및 가산금
에 대한 처분과 2005. 1. 1.부터 2005. 12. 31.까지의 하천사용료 및 가산금에 대한 처
분을 합하여 ‘이 사건 쟁점 처분‘이라 한다)를 한 사실을 인정하였다.
원심은 이러한 사실관계 및 판시 사정만으로는 원고가 00산업으로부터 구거인 이
사건 토지에 대한 공유수면 점․사용권을 양수하였다고 인정할 수 없고, 원고가 대의
산업으로부터 양수한 사실도 없이 위 공유수면 점․사용권을 승계하였다고는 볼 수도
없으므로 이 사건 쟁점 처분은 점․사용허가권자가 아닌 자에게 부과된 것이어서 그
하자가 중대하고 명백하여 무효라고 판단하는 한편, 위 공유수면 점․사용권은 이 사
건 호텔건물 또는 부속토지의 사용에 공(供)하는 것이어서 종물 또는 종된 권리라는
피고의 주장도 배척하였다.

2. 그러므로 먼저 원심이 ‘원고가 대의산업으로부터 공유수면 점․사용권을 승계하였
다고 볼 수 없다’고 판단한 부분에 관하여 본다.
구법 제11조는 제1항에서 “점․사용허가로 인하여 발생한 권리․의무는 대통령령이
정하는 바에 따라 이를 이전 또는 상속할 수 있다”, 같은 조 제2항에서 “제1항의 규정
에 의하여 권리․의무가 이전 또는 상속된 경우에는 이 법의 적용에 있어서 당해 권
리․의무를 이전받거나 상속한 자를 이 법에 의하여 허가를 받은 자로 본다”, 구 공유
수면관리법 시행령(2010. 10. 14. 대통령령 제22449호로 폐지되기 전의 것) 제19조 제1
항에서 “법 제11조 제1항의 규정에 의하여 점․사용허가로 인하여 발생한 권리․의무
는 그 양수인, 상속인, 합병 후 존속하는 법인 또는 합병으로 인하여 설립된 법인이 이
를 승계한다”고 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면, 공유수면점용허가권은 공법상의
권리라고 하더라도 허가를 받은 자가 관할 관청의 허가 없이 그 점용허가권을 자유로
이 양도할 수 있고, 독립한 재산적 가치를 가지고 있는 데다가 법률상 압류가 금지된
권리도 아니어서 민사집행법 제251조 소정의 ‘그 밖의 재산권’에 대한 집행방법에 의하
여 강제집행을 할 수 있다(대법원 2005. 11. 10. 선고 2004다7873 판결 참조).
즉 공유수면 점․사용권은 독립한 재산상 권리로서 양도 또는 강제집행 등에 의하여
승계될 수 있지만, 원고가 이 사건 공유수면 점․사용권을 00산업으로부터 양도 또
는 강제집행 등에 의하여 승계하였음을 인정할 증거가 없다는 원심의 판단은 기록과
위 법리에 비추어 볼 때 정당한 것으로 수긍되고, 거기에 상고이유에서 주장하는 바와
같이 공유수면 점․사용권의 승계에 관한 법리 및 종물 또는 종된 권리에 관한 법리를
오해한 위법이 없다.
따라서 이 부분 상고이유 주장은 이유 없다.

3. 그러나 이 사건 쟁점처분이 그 하자가 중대하고 명백하여 무효라는 원심의 판단
은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.
가. 공유수면 점․사용 허가 등을 받아 적법하게 사용하는 경우에는 사용료 부과
처분을, 허가를 받지 않고 무단으로 사용하는 경우에는 변상금 부과처분을 하는 것이
적법하다. 그러나 적법한 사용이든 무단 사용이든 그 공유수면 점․사용으로 인한
대가를 부과할 수 있다는 점은 공통된 것이라 할 것이고, 적법한 사용인지 무단 사
용인지의 여부에 관한 판단은 사용관계에 관한 사실 인정과 법적 판단을 수반하는
것으로 반드시 명료하다고 할 수 없으므로, 그러한 판단을 그르쳐 변상금 부과처분을
할 것을 사용료 부과처분을 하거나 반대로 사용료 부과처분을 할 것을 변상금 부과처
분을 하였다 하여 그와 같은 부과처분의 하자를 중대한 하자라고 할 수는 없다.
 따라서 변상금 부과처분을 하여야 함에도 사용료 부과처분을 한 이 사건 쟁점처분
이 중대한 하자가 있는 처분이라고 할 수 없다.

나. 또한 원심이 앞서 인정한 사실로부터 알 수 있는 사정 즉, ① 피고가 이 사건
쟁점 처분을 한 것은 2008. 2. 27.인 점, ② 00산업은 허가기간을 2003. 1. 1.부터
2005. 12. 31.까지로 하여 이 사건 토지에 관한 공유수면 점․사용허가를 받아 사용하
던 중이었고, 원고는 2003. 11. 26.부터 이 사건 호텔건물에서 호텔을 운영하면서 이
사건 토지 중 일부를 종전 소유자였던 00산업과 마찬가지로 여전히 주차장 등으로
사용함으로써 원고가 00산업의 점유를 승계하여 사용하는 것으로 오인할 여지가 있
었던 점, ③ 더구나 원고는 피고로부터 2006. 4. 29.에 이 사건 토지에 관하여 허가기
간을 2006. 4. 1.부터 2006. 12. 31.까지로 하는 내용의 공유수면 점․사용변경허가를,
2007. 8. 1.에는 피고로부터 점․사용 면적을 1,504㎡로 줄이고 기간을 연장한 공유수
면 점․사용 변경허가를 받기까지 한 후 현재까지 이 사건 토지 중 1,504㎡를 주차장
부지의 일부로 사용하고 있는 점 등에 비추어 보면, 피고가 원고의 이 사건 토지의
점․사용을 무단으로 한 것이 아니라 허가에 기초하여 한 것으로 오인할 만한 객관적
인 사정도 있었다고 보이므로 이 사건 쟁점처분에 명백한 하자가 있다고 할 수도 없
다.

다. 그럼에도 원심은 이 사건 쟁점 처분에 존재하는 하자가 중대․명백하다고 보
아 이 사건 쟁점 처분이 무효라고 판단하였으니 이러한 원심의 판단에는 행정처분의
무효에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 위법이 있다. 이 점을 지적하는
피고의 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 그러므로 원심판결 중 피고 패소 부분을 파기하고, 이 부분 사건을 다시 심리․판
단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주
문과 같이 판결한다.

재판장 대법관 박병대
대법관 양창수
대법관 고영한
주 심 대법관 김창석