2011헌바172 -지역균형개발법 민간개발자 고급골프장 수용 사건

사건번호:	2011헌바172
사 건 명:	지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률 제16조 제1항 제4호 등 위헌소원
병합정보:	2011헌바129,2011헌바172(병합)
종국일자:	2014.10.30
종국결과:	헌법불합치

 

헌법재판소는 2014년 10월 30일 재판관 6:3의 의견으로, 행정기관이 개발촉진지구 지역개발사업으로 실시계획을 승인하고 이를 고시하기만 하면 고급골프장 사업과 같이 공익성이 낮은 사업에 대해서까지도 시행자인 민간개발자에게 수용권한을 부여하는 구 지역균형개발법(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항의 ‘시행자’ 부분 중 ‘제16조 제1항 제4호’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치]
이에 대하여는 지역균형개발법 상 개발촉진지구개발계획에 포함됨으로써 공익성이 있다고 평가받은 지구개발사업에 대해서는 공공필요성이 인정되고, 공익성이 해태되지 않도록 보장하려는 제도적 장치를 갖추고 있다는 점에서 헌법 제23조 제3항에 위배되지 않는다는 취지의 재판관 3인의 반대의견이 있다.


□ 사건의 개요 및 심판의 대상
○ 사건의 개요
가. 남해군수는 2009. 10. 26. 골프장 및 리조트 건설을 목적으로 한 ‘남해 ○○○○○○ ○○○ 클럽’ 조성사업을 위하여 주식회사 ○○○○○를 ‘지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(이하 ‘지역균형개발법’이라 한다)’의 개발촉진지구에서 시행되는 지역개발사업의 시행자로 지정·고시 하고 실시계획을 승인·고시하였으며, 위 회사는 개발사업에 편입된 청구인 소유 토지에 관하여 청구인과 보상협의를 하였으나 협의가 이루어지지 아니하자 경상남도 지방토지수용위원회에 위 토지에 대한 수용재결 신청을 하여 2010. 12. 21. 수용재결을 받았다.

나. 주식회사 ○○○○○는 수용재결의 취지에 따라 보상금을 공탁한 뒤, 청구인을 상대로 부동산인도의 소를 제기하였고(창원지방법원 진주지원 2011가합231), 이 소송 계속 중 청구인은 구 지역균형개발법 제18조 제1항, 제19조에 대하여 위헌법률심판제청 신청을 하였으나 2011. 6. 20. 기각되자, 2011. 7. 4. 헌법소원심판을 청구하였다(2011헌바129). 한편, 청구인은 경상남도 지방토지수용위원회를 상대로 이 사건 수용처분의 취소를 구하는 소를 제기하고(창원지방법원 2011구합1335), 그 소송 계속 중 구 지역균형개발법 제16조 제1항 제4호, 제18조 제1항, 제19조에 대하여 위헌법률심판제청 신청을 하였으나 2011. 7. 28. 각하되자, 2011. 8. 5. 헌법소원심판을 청구하였다(2011헌바172).

○ 심판의 대상
이 사건 심판대상은 구 지역균형개발법(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항의 ‘시행자’ 부분 중 ‘제16조 제1항 제4호’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것)
제19조 (토지수용 등) ① 시행자는 지구개발사업의 시행에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다. 다만, 시행자가 민간개발자(제30조의 규정에 의한 지역개발법인의 경우에는 민간투자자의 출자비율이 100분의 50 이상인 경우에 한한다)인 경우에는 사업대상 토지면적의 3분의 2이상을 매입하고 토지소유자 총수 및 건물소유자 총수의 각 2분의 1이상에 해당하는 자의 동의를 얻는 경우에 한한다.

[관련조항]
구 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것)
제16조(시행자) ① 개발촉진지구에서 시행되는 지역개발사업(이하 “지구개발사업”이라 한다)은 다른 법률의 규정에도 불구하고 다음 각 호의 자가 시행할 수 있다.
1. 국가, 지방자치단체
2. 대통령령으로 정하는 공공기관
3. 「지방공기업법」에 따른 지방공사(이하 “지방공사”라 한다)
4. 제1호부터 제3호까지의 자 외의 자로서 지구개발사업의 시행자로 지정받은 자


□ 결정주문
1. 구 ‘지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률’(2005. 11. 8. 법률 제7695호로 개정되고, 2011. 5. 30. 법률 제10762호로 개정되기 전의 것) 제19조 제1항의 ‘시행자’ 부분 중 ‘제16조 제1항 제4호’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 다만 위 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용한다.


□ 결정이유의 요지
1. 헌법 제23조 제3항의 공공필요성
헌법재판소는 헌법 제23조 제3항에서 규정하고 있는 ‘공공필요’의 의미를 “국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 공익적 필요성”으로 해석하여 왔다(헌재 1995. 2. 23. 92헌바14; 헌재 2011. 4. 28. 2010헌바114 등 참조). 오늘날 공익사업의 범위가 확대되는 경향에 대응하여 ‘공공필요’의 요건 중 공익성은 추상적인 공익 일반 또는 국가의 이익 이상의 중대한 공익을 요구하므로 기본권 일반의 제한사유인 ‘공공복리’보다 좁게 보는 것이 타당하며, 공익성의 정도를 판단함에 있어서는 공용수용을 허용하고 있는 개별법의 입법목적, 사업내용, 사업이 입법목적에 이바지 하는 정도는 물론, 특히 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업인 경우에는 그 사업 시설에 대한 대중의 이용·접근가능성도 아울러 고려하여야 한다.
또한 헌법적 요청에 의한 수용이라 하더라도 국민의 재산을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득해야 할 정도의 필요성이 인정되어야 하고, 그 필요성이 인정되기 위해서는 공용수용을 통하여 달성하려는 공익과 그로 인하여 재산권을 침해당하는 사인의 이익 사이의 형량에서 사인의 재산권침해를 정당화할 정도의 공익의 우월성이 인정되어야 하며, 사업시행자가 사인인 경우에는 그 사업 시행으로 획득할 수 있는 공익이 현저히 해태되지 않도록 보장하는 제도적 규율도 갖추어져 있어야 한다.

2. 이 사건 법률조항의 헌법 제23조 제3항 위반 여부
이 사건 법률조항은 이윤 추구를 우선적 목적으로 하는 민간개발자라 하더라도 개발촉진지구에서 시행하는 지역개발사업, 즉 지구개발사업의 시행자로 지정되기만 하면 실시계획의 승인을 받아 해당 지구개발사업의 시행을 위하여 타인의 재산을 수용할 수 있는 권한을 부여하고 있으나, 지구개발사업에는 그 자체로 공공필요성이 충족되기 어려운 사업도 포함하고 있다. ‘관광휴양지 조성사업’의 경우, 그 중에는 대규모 놀이공원 사업과 같이 위와 같이 개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역 등의 주민소득 증대에 이바지할 수 있는 등 입법목적에 대한 기여도가 높을 뿐만 아니라 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업이면서 대중이 비용부담 등에서 손쉽게 이용할 수 있어 사업 시설에 대한 대중의 이용·접근가능성이 커서 공익성이 높은 사업도 있는 반면, 고급골프장, 고급리조트 등(이하 ‘고급골프장 등’이라 한다)의 사업과 같이 넓은 부지에 많은 설치비용을 들여 조성됨에도 불구하고 평균고용인원이 적고, 시설 내에서 모든 소비행위가 이루어지는 자족적 영업행태를 가지고 있어 개발이 낙후된 지역의 균형 발전이나 주민소득 증대 등 입법목적에 대한 기여도가 낮을 뿐만 아니라, 그 사업이 대중을 상대로 하는 영업이면서도 사업 시설을 이용할 때 수반되는 과도한 재정적 부담 등으로 소수에게만 접근이 용이한 경우 등 대중의 이용·접근가능성이 작아 공익성이 낮은 사업도 있다.
고급골프장 등 사업의 특성상 그 사업 운영 과정에서 발생하는 지방세수 확보와 지역경제 활성화는 부수적인 공익일 뿐이고, 이 정도의 공익이 그 사업으로 인하여 강제수용 당하는 주민들이 침해받는 기본권에 비하여 그 기본권침해를 정당화할 정도로 우월하다고 볼 수는 없다. 따라서 고급골프장 등의 사업에 있어서는 민간개발자로 하여금 위와 같이 공익성이 낮은 고급골프장 등의 사업 시행을 위하여 타인의 재산을 그 의사에 반하여 강제적으로라도 취득할 수 있게 해야 할 필요성은 인정되지 아니한다.
그러므로 이 사건 법률조항은 공익적 필요성이 인정되기 어려운 민간개발자의 지구개발사업을 위해서까지 공공수용이 허용될 수 있는 가능성을 열어두고 있어 헌법 제23조 제3항에 위반된다. 그러나 헌법재판소가 이 사건 법률조항에 대하여 위헌결정을 선고하면, 공공필요성이 있는 지구개발사업 시행을 위한 민간개발자의 공공수용까지 허용되지 않는 결과가 되어 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백과 혼란이 예상되므로, 헌법불합치결정을 하되 이 사건 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용하기로 한다.


□ 반대의견(재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원)
지구개발사업은 지역균형개발법 제10조의 기준에 따라 ‘개발수준이 다른 지역에 비하여 현저하게 낮은 지역 등의 개발을 촉진하기 위하여 필요하다고 인정되어’ 국토해양부장관에 의하여 개발촉진지구로 지정된 지역 내에서 시행하는 지역개발사업으로서, 법 제14조 제7항 제1호 내지 제6호에 규정된 사업을 말하며, 이 사건 법률조항은 지역균형개발법상 지구개발사업 시행자인 민간개발자에게 수용권을 주는 조항일 뿐이다. 헌법재판소는 이미 여러 차례 민간사업자에게 수용권을 주는 조항 자체는 합헌이라고 결정하였고, 민간개발자에게 관광단지 조성을 위하여 토지 수용권을 부여한 관광진흥법 조항을 합헌으로 결정하면서 공공의 필요성을 인정하였다(헌재 2013. 2. 28. 2011헌바250). 관광단지 조성사업에 대해서 공공의 필요성을 인정할 수 있는 이상, 이미 지역균형개발법 상 개발촉진지구개발계획에 포함됨으로써 공익성이 있다고 평가받은 지구개발사업으로서의 관광휴양지 사업에 대해서도 마땅히 공공의 필요성을 인정할 수 있다.
이 사건 법률조항은 이와 같이 공익목적을 위해 개발사업을 시행함에 있어 민간기업이 사업시행에 필요한 경우 토지를 수용할 수 있도록 규정할 필요가 있는 점, 수용에 요구되는 공공의 필요성 등에 대한 최종적인 판단권한이 국가와 같은 공적 기관에게 유보되어 있는 점, 공익성이 해태되지 않도록 보장하려는 제도적 장치를 갖추고 있는 점에서 헌법 제23조 제3항이 요구하는 ‘공공의 필요성’을 갖추고 있다.
이 사건에서 민간개발자가 공익성이 낮다고 볼 수 있는 고급골프장 사업의 시행을 위하여 다른 사람의 재산을 수용할 수 있도록 한 것은 다수의견이 적절히 지적한 것처럼 문제가 전혀 없는 것은 아니나, 이는 행정기관이 개발촉진지구개발사업의 시행자 지정 및 실시계획 승인 과정에서 개발사업의 공공성 유무 평가를 엄격하게 하지 않은 데 기인하는 것이지, 이 사건 법률조항 자체에 위헌적인 요소가 포함되어 있기 때문이 아니다.