2005헌라2 -옹진군과 태안군 등 간의 권한쟁의

<司56>③ 권한쟁의심판은 피청구인의 처분 또는 부작위가 존재하지 아니하는 경우에는 이를 허용하지 않는 것이 원칙이라고 할 것이나, 피청구인의 권한이 침해될

 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에는 피청구인의 장래처분에 대해서도 권한쟁의심판을 청구할 수 있다

 

옹진군과 태안군 등 간의 권한쟁의

(2009. 7. 30. 2005헌라2 전원재판부)

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【판시사항】

1. 피청구인 태안군수가 청구인의 관할구역에 속하는 ‘인천-충남 간 해상광업지역 내 행정경계구역도’ 표의 “A, B, C, D”의 각 점을 순차적으로 연결한 선내부분 해역(이하 ‘이사건 쟁송해역’이라 한다)에 대하여 바다골재(해사)채취허가처분을 하고, 바다골재(해사)채취허가처분에 따른 법적 상태를 제거하지 않고 있는 부작위가 청구인의 자치권한을 침해한 것이라는, 청구인의 피청구인 태안군수에 대한 심판청구가 적법한 것인지 여부(소극)

2. 피청구인의 장래처분에 대하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있는지 여부(한정적극)

3. 피청구인 태안군이 이 사건 쟁송해역에 대하여 행사할 장래처분이 청구인의 이 사건 쟁송해역에 대한 자치권한을 침해할 위험성이 있다는, 청구인의 피청구인 태안군에 대한 심판청구가 적법한 것인지 여부(적극)

4. 공유수면에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계 및 그 기준

5. 이 사건 쟁송해역에서 1948. 8. 15. 당시와 가장 시기적으로 근접한 풍도해상광구의 1965년 발행 국가기본도상의 해상경계선, 선갑도 해상광구의 경우 1971년 발행 국가기본도상의 해상경계선, 가덕도 해상광구와 이곡 해상광구의 경우 1969년 발행 국가기본도상의 해상경계선을 합리적으로 연결한 선을 기준으로 청구인과 피청구인 태안군 사이의 관할구역 경계를 확인한 사례

 

【결정요지】

1. 청구인의 피청구인 태안군수에 대한 심판청구는 그 심판청구의 본질을 지방자치권의 침해로 볼 수 없으며, 지방자치단체인 청구인이 국가사무인 바다골재(해사)채취허가사무에 관한 권한의 존부 및 범위에 관하여 국가기관의 지위에서 국가로부터 사무를 위임받은 피청구인 태안군수를 상대로 다투고 있는 청구라고 할 것이므로, 지방자치단체인 청구인의 이 부분 심판청구는 청구인의 권한에 속하지 아니하는 사무에 관한 권한쟁의심판청구라고 할 것이므로 부적법하다.

 

2. 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한침해가 예상되는 경우에 청구인은 원칙적으로 이러한 장래처분이 행사되기를 기다린 이후에 이에 대한 권한쟁의심판청구를 통해서 침해된 권한의 구제를 받을 수 있으므로, 피청구인의 장래처분을 대상으로 하는 심판청구는 원칙적으로 허용되지 아니한다. 그러나 피청구인의 장래처분이 확실하게 예정되어 있고, 피청구인의 장래처분에 의해서 청구인의 권한이 침해될 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해 주어야 할 필요성이 매우 큰 예외적인 경우에는 피청구인의 장래처분에 대해서도 헌법재판소법 제61조 제2항에 의거하여 권한쟁의심판을 청구할 수 있다.

 

3. 태안군수가 이 사건 쟁송해역에 대하여 바다골재(해사)채취허가처분을 하고 그에 따른 점용료 및 사용료를 부과, 징수하였는바, 이에 대하여 청구인이 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 청구인에게 있다고 주장하고 있는 반면, 피청구인 태안군은 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 오히려 자신에게 있고, 태안군수의 바다골재(해사)채취허가처분 및 그에 따른 점용료 및 사용료의 부과는 정당하다고 주장하고 있으므로, 이 사건 쟁송해역에 대한 피청구인 태안군의 관할권한 행사가 확실하게 예정되어 있다고 할 것이고, 피청구인 태안군의 장래처분이 확정적으로 존재하고, 피청구인 태안군의 장래처분에 의하여 청구인의 이 사건 쟁송해역에 대한 관할권한이 침해될 위험성이 있어서 청구인의 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 매우 크다고 할 것이므로, 피청구인 태안군의 장래처분은 헌법재판소법 제61조 제2항에서 규정하고 있는 처분에 해당된다고 할 것이며, 기타의 적법요건도 갖추고 있으므로, 청구인의 피청구인 태안군에 대한 장래처분에 대한 심판청구는 적법하다.

 

4. 현행 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 지방자치법 제4조 제1항의 개정연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다. 따라서 특별한 사정이 없다면 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도상의 해상경계선이 그 기준이 될 것이나, 위 지형도가 현재 존재하지 않거나 위 지형도상에 해상경계선이 제대로 표시되어 있지 않더라도, 주민, 구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없고, 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도는 해방 이후 국토지리정보원이 발행한 국가기본도에 대부분 그대로 표시되었으므로, 국토지리정보원이 발행한 국가기본도(지형도) 중 1948. 8. 15.에 가장 근접한 것을 기준으로 하여 종전에 의한 해상경계선을 확인하여야 하고, 지형도상의 해상경계선이 명시적으로 표시되어 있지 않은 경우에는 행정관습법이 존재한다면 이에 의하고, 행정관습법이 성립하지 아니한 경우에는 지형도에 표시된 해상경계선에서 합리적으로 추단할 수 있는 해상경계선에 의하여야 할 것이다.

 

5. 국토지리정보원에서 발행된 국가기본도상 이 사건 쟁송해역 및 그 인근해역에는 모두 11개의 해상경계선 표시가 존재하고, 각 해상경계선들은 모두 부분적으로만 표시되어 있다. 그런데 11개의 해상경계선 중 이 사건 쟁송해역에서 1948. 8. 15. 당시와 시기적으로 가장 근접한 것은 풍도 해상광구의 경우에는 1965년 발행된 국가기본도상의 해상경계선이고, 선갑도 해상광구의 경우에는 1971년 발행된 국가기본도상의 해상경계선이며, 가덕도 해상광구와 이곡 해상광구의 경우에는 1969년 발행된 국가기본도상의 해상경계선인바, 이 사건 쟁송해역의 해상경계선은 특별한 사정이 없다면 풍도 해상광구의 1965년 해상경계선, 선갑도 해상광구의 1971년 해상경계선, 가덕도와 이곡 해상광구의 1969년 해상경계선을 합리적으로 연결한 선이 청구인과 피청구인 태안군의 관할구역 경계라고 볼 가능성이 크다. 그런데 청구인이 제출한 ‘인천-충남 간 해상 광업지적 내 행정경계구역도’ 표시 “A, C”의 각 점을 연결한 선이 위 3개의 해상경계선을 연결한 선상에 있고, 다른 해상경계선들이 위 “A, C”의 각 점을 연결한 선상에 있음에 비추어 볼 때, 이를 풍도 해상광구의 1965년 발행된 국가기본도상의 해상경계선, 선갑도 해상광구의 1971년 발행된 국가기본도상의 해상경계선, 가덕도 해상광구와 이곡 해상광구의 1969년 발행된 국가기본도상의 해상경계선을 가장 합리적으로 연결한 선이라고 할 것이고, 법률 또는 대통령령의 개폐, 행정관습법의 성립 등으로 적법하게 변경되었다고 볼 특별한 사정이 존재하지 않으므로 이를 지방자치법 제4조 제1항이 정한 ‘종전’에 의한 관할구역의 경계로 봄이 상당하다.

 

【주    문】

1. 청구인의 피청구인 태안군수에 대한 심판청구를 각하한다.

2. [별지] ‘인천-충남간 해상 광업지적 내 행정경계구역도’ 표시 “A, B, C, A”의 각 점을 순차적으로 연결한 선내 부분 해역에 대한 관할권한은 청구인에게 있음을 확인한다.