2008헌라7 -국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의

<司56>① 국회 외교통상통일위원회 위원장이 한미FTA 비준동의안을 심사하는 권한은 국회의장으로부터 위임된 권한이므로 국회의장이 아닌 외교통상통일위원

  회 위원장을 상대로 한 외교통상통일위원회 위원들의 권한쟁의심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 것으로서 부적법하다.x

 

국회의원과 국회의장 등 간의 권한쟁의

(2010. 12. 28. 2008헌라7)

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【판시사항】

1. 가. 국회상임위원회 위원장이 위원회를 대표해서 의안을 심의하는 권한이 국회의장으로부터 위임된 것이 아니어서 국회의장의 피청구인 적격을 부인한 사례

   나. 구체적 작위의무가 없어 국회의장의 피청구인 적격이 부인된 사례

2. 국회 상임위원회 위원장이 위원회 전체회의 개의 직전부터 회의가 종료될 때까지 회의장 출입문을 폐쇄하여 회의의 주체인 소수당 소속 상임위원회 위원들의 출입을 봉쇄한 상태에서 상임위원회 전체회의를 개의하여 안건을 상정한 행위 및 소위원회로 안건심사를 회부한 행위가 회의에 참석하지 못한 소수당 소속 상임위원회 위원들의 조약비준동의안에 대한 심의권을 침해한 것인지 여부(적극)

3. 위 안건 상정·소위원회 회부행위가 무효인지 여부(소극)

 

【결정요지】

1. 가. 국회 상임위원회가 그 소관에 속하는 의안, 청원 등을 심사하는 권한은 법률상 부여된 위원회의 고유한 권한이므로, 국회 상임위원회 위원장이 위원회를 대표해서 의안을 심사하는 권한이 국회의장으로부터 위임된 것임을 전제로 한 국회의장에 대한 이 사건 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 청구로서 부적법하다.

나. 피청구인의 부작위에 의하여 청구인의 권한이 침해당하였다고 주장하는 권한쟁의심판은 피청구인에게 헌법상 또는 법률상 유래하는 작위의무가 있음에도 불구하고 피청구인이 그러한 의무를 다하지 아니한 경우에 허용된다. 이 사건 당일 국회의장에게 국회 외교통상통일위원회(이하 ‘외통위’라 한다) 전체회의가 원만히 이루어지도록 질서유지조치를 취할 구체적 작위의무가 있었다고 보기 어려우므로, 이를 전제로 한 국회의장에 대한 이 사건 심판청구는 피청구인 적격이 인정되지 아니하여 부적법하다.

 

2. 이 사건 한미 FTA 비준동의안(이하, ‘이 사건 동의안’ 이라 한다)은 헌법 제60조 제1항의 국회의 동의를 필요로 하는 조약에 해당하므로 소수당 소속 외통위 위원인 청구인들 각자에게 이 사건 동의안에 대한 심의·표결권이 인정되며, 상임위원회 위원장의 질서유지권은 상임위원회에서 위원들을 폭력으로부터 보호하고 안건이 원활하게 토의되게 하기 위하여 발동되는 것이므로, 위와 같은 목적을 위하여 행사되어야 하는 한계를 지닌다.

 외통위 위원장인 피청구인이 이 사건 당일 개의 무렵부터 회의 종료시까지 외통위 회의장 출입문의 폐쇄상태를 유지함으로써 회의의 주체인 소수당 소속 외통위 위원들의 회의장 출석을 봉쇄한 것은 ‘상임위원회 회의의 원활한 진행’이라는 질서유지권의 인정목적에 정면 배치되는 것으로서 질서유지권 행사의 한계를 벗어난 행위이므로, 이를 정당화할 만한 특별한 사정이 있었다는 점에 대한 입증책임이 피청구인에게 부과된다 할 것인데, 이 사건에 나타난 사정을 종합하더라도 이를 정당화할 만한 불가피한 사정이 있었다고 보기 어렵다.

그러므로 피청구인이 청구인들의 출입을 봉쇄한 상태에서 이 사건 회의를 개의하여 한미 FTA 비준동의안을 상정한 행위 및 위 동의안을 법안심사소위원회에 심사회부한 행위는 헌법 제49조의 다수결의 원리, 헌법 제50조 제1항의 의사공개의 원칙과 이를 구체적으로 구현하는 국회법 제54조, 제75조 제1항에 반하는 위헌, 위법한 행위라 할 것이고, 그 결과 청구인들은 이 사건 동의안 심의과정(대체토론)에 참여하지 못하게 됨으로써, 이 사건 상정·회부행위로 인하여 헌법에 의하여 부여받은 이 사건 동의안의 심의권을 침해당하였다 할 것이다.

 

3. 가. 재판관 김희옥, 재판관 민형기, 재판관 송두환의 기각의견

이 사건 상정·회부행위는, 국회의원의 조약비준동의안 심의·표결의 전제가 되는 회의장 출석 자체를 봉쇄함으로써 의안 심의권의 한 내용을 이루는 대체토론권을 침해한 잘못이 있고, 그러한 절차상의 하자는 결코 가볍다고 할 수 없다.

그러나 헌법재판소법 제66조 제2항이 권한침해 처분의 취소나 무효확인에 관하여 헌법재판소에 재량적 판단여지를 부여하고 있는 이상, 종국결정 당시를 기준으로 현저히 공공복리에 적합하지 않은 예외적인 경우에는 행정소송에서의 사정판결의 법리를 유추 적용하여 처분의 취소나 무효확인을 하지 아니함으로써 처분의 효력을 유지하도록 할 수도 있다.

따라서, 비록 이 사건 상정·회부행위가 청구인들의 이 사건 동의안 심의권을 침해하는 중대한 하자를 지니고 있지만, 이 사건 동의안에 대한 사후의 진행경과, 현재의 제반 상황, 이 사건 상정·회부행위에 존재하는 하자가 본회의 심사에서 치유될 가능성 등을 감안하여, 이 부분 청구는 기각함이 상당하다.

나. 재판관 이강국의 기각의견

국회의 특별한 헌법적 지위와 권한, 광범위한 정치적 형성권과 형성방법을 고려한다면, 국회의 입법과정에서 발생하는 구성원 간의 권한쟁의심판에 있어서는 원칙적으로 처분이 헌법과 법률에 위반되는지 여부만을 밝혀 그 종국결정의 기속력에 의하여 국회 스스로 합헌적인 상태를 구현하도록 함으로써 손상된 헌법상의 권한질서를 회복시켜야 할 뿐, 헌법재판소법 제66조 제2항 전문에 의한 취소나 무효확인까지 나아가 국회의 정치적 과정에 적극 개입하는 것은 합당하지 않다.

그러므로 이 사건 상정ㆍ회부 행위가 청구인들의 이 사건 동의안에 대한 심의권을 침해하였다고 확인한 이상, 피청구인과 국회는 위 권한침해확인 결정의 기속력에 의하여 처분의 위헌·위법 상태를 제거할 법적 의무를 부담하게 되고, 다만 그 제거의 방법만은 피청구인을 포함한 국회의 자율적 처리에 맡겨지게 된다.

나아가, 이 사건 동의안은 외통위 법안심사소위원회와 전체회의에서 가결되어 현재 국회 본회의에 계류되어 있고, 이 사건 동의안 처리의 전체 과정에서 이 사건 상정ㆍ회부 행위는 초기단계 내지 중간단계에 해당하여, 피청구인을 포함한 국회는 본회의에서 심의·표결 과정에서 다양한 절차와 방법으로 청구인들의 심의권을 보장함으로써 이 사건 상정ㆍ회부 행위의 하자를 사후적으로 치유할 수 있으므로, 이 부분 청구는 기각함이 상당하다.

다. 재판관 이공현의 기각의견

헌법재판소법 제61조 및 제66조는, 권한쟁의심판에서 헌법재판소가 심판할 대상을 피청구인의 처분 등이 헌법 또는 법률에 의하여 부여받은 청구인의 권한을 침해하였는지 여부로 정하고, 나아가 처분을 취소하거나 그 무효를 확인하는 것에 대하여는 재량에 따른 부가적인 심판 가능성을 부여하고 있을 뿐이다.

따라서 헌법재판소로서는 피청구인의 정치적 형성권을 가급적 존중하여야 하므로, 재량적 판단에 의한 무효확인 또는 취소로 처분의 효력을 직접 결정하는 것은 권한질서의 회복을 위하여 헌법적으로 요청되는 예외적인 경우에 한정되어야 한다.

이 사건의 경우, 입법절차의 하자를 다투는 권한쟁의심판과 마찬가지로 국회의 자율권을 존중하는 의미에서 헌법재판소는 원칙적으로 처분의 권한 침해만을 확인하고, 권한 침해로 인하여 야기된 위헌ㆍ위법 상태의 시정은 피청구인에게 맡겨두는 것이 바람직하다.

라. 재판관 김종대의 기각의견

권한쟁의심판제도의 목적은 침해된 권한의 존부 및 범위를 확인함에 있지, 헌법소원제도처럼 침해된 권한의 구제에 있는 것이 아니므로, 권한쟁의심판을 통해 권리의 구제까지 얻고자 한다면 심판대상인 ‘처분’이 무효선언 내지 취소할 수 있는 성질의 것으로서 무효선언 내지 취소함이 타당한 경우라야 한다.

이 사건 처분과 같은 입법관련 행위는 국회의 헌법상 지위(민의를 대표하는 국가최고기관)와 청구인용 정족수(헌법소원인용 정족수는 재판관 9인의 2/3인 6인이고, 권한쟁의심판 인용정족수는 의결정족수의 과반수에 지나지 아니함)의 헌법적 의미를 고려할 때, 헌법재판소가 권한쟁의심판절차로써 무효선언 내지 취소로까지 나아갈 수 있는 성질의 것이 아니고, 그렇게 나아가야 할 타당성도 없다.

-재판관 조대현의 인용의견

이 사건 동의안에 대한 외통위의 심의·표결 절차는 이 사건 회의와 2009. 4. 22. 제2차 전체회의가 모두 위법하게 진행되었고, 그 위법성의 정도가 헌법의 기본원리인 의회주의를 근본적으로 부정할 정도로 중대하며, 이 사건 동의안에 대한 청구인들의 심의권은 제1차 전체회의(이 사건 회의)에 의하여 침해된 후 후속절차인 제2차 전체회의에서 오히려 권한침해가 더욱 더 가중되고 이 사건 동의안에 대한 가결선포행위에 의하여 권한침해상태가 치유될 수 없는 상태로 확정되었다.

따라서 이 사건 동의안에 대한 외통위의 심의표결절차 전체(제1차 전체회의와 제2차 전체회의 및 가결선포행위)가 청구인들의 이 사건 동의안에 대한 심의·표결권을 침해하였다고 확인함과 아울러, 그 위
 법성의 정도가 헌법의 기본원리인 의회주의를 근본적으로 부정할 정도로 지대하여 적법한 의결절차를 다시 진행하게 함이 상당하므로 이 사건 동의안에 대한 의결절차 전부가 무효라고 선언하여야 한다.

-재판관 이동흡, 재판관 목영준의 피청구인 외통위 위원장에 대한 청구에 관한 각하의견

앞선 2.항 기재와 같다.

 

【주    문】

1. 청구인들의 피청구인 국회의장에 대한 심판청구를 모두 각하한다.

2. 피청구인 국회 외교통상통일위원회 위원장이 2008. 12. 18. 14:00경 국회 본청 401호 외교통상통일위원회 회의실 출입문을 폐쇄한 상태로 위 회의실에서 제279회 국회임시회 제2차 외교통상통일위원회 전체회의를 개의하여 ‘대한민국과 미합중국 간의 자유무역협정’ 비준동의안을 상정한 행위 및 위 비준동의안을 법안심사소위원회로 회부한 행위는 청구인들의 위 비준동의안 심의권을 침해한 것이다.

3. 청구인들의 피청구인 국회 외교통상통일위원회 위원장에 대한 위 비준동의안 상정행위 및 법안심사소위원회로의 회부행위에 관한 무효확인청구를 모두 기각한다.

 [이 사건 권한쟁의심판의 적법 여부에 대한 판단]

가. 피청구인 국회의장에 대한 심판청구의 적법 여부

(1) 권한쟁의심판에 있어서는 처분 또는 부작위를 야기한 기관으로서 법적 책임을 지는 기관만이 피청구인적격을 가지므로, 권한쟁의심판청구는 이들 기관을 상대로 제기하여야 한다. 피청구인 외통위 위원장은 외통위 의사절차의 주재자로서 질서유지권(국회법 제49조 제1항, 제145조), 의사정리권(국회법 제49조 제1항, 제2항, 제52조, 제53조 제4항 등)의 귀속주체이므로 이 사건 심판청구의 피청구인적격이 인정될 것이나, 피청구인 국회의장에게 피청구인적격이 있다고 인정할 것인지는 따로 검토할 필요가 있다.

(2) 청구인들은 ① 상임위원회 위원장이 위원회를 대표해서 의안을 심의하는 권한은 국회의장의 권한을 위임받은 것이고, ② 국회의장은 이 사건 당일 폭력사태에 대응하여 상임위원회 회의의 원만한 진행을 위한 질서유지조치를 취하지 아니한 부작위로도 청구인들의 권한을 침해하였으므로, 국회의장도 피청구인적격이 있다고 주장한다.

(3) 살피건대, 우리나라 국회의 의안 심의는 본회의 중심이 아닌 소관 상임위원회 중심으로 이루어지며, 이른바 ‘위원회 중심주의’를 채택하고 있다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌라1, 판례집 15-2하, 17, 30 참조). 위원회의 역할은 국회의 예비적 심사기관으로서 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하여 본회의의 판단자료를 제공하는 데 있다.

국회의 의결을 요하는 안건에 대하여 의장이 본회의 의결에 앞서 소관위원회에 안건을 회부하는 것은 국회의 심의권을 위원회에 위양하는 것이 아니고, 그 안건이 본회의에 최종적으로 부의되기 이전의 한 단계로서, 소관위원회가 발의 또는 제출된 의안에 대한 심사권한을 행사하여 사전 심사를 할 수 있도록 소관위원회에 송부하는 행위라 할 수 있다. 상임위원회는 그 소관에 속하는 의안, 청원 등을 심사하므로, 국회의장이 안건을 위원회에 회부함으로써 상임위원회에 심사권이 부여되는 것이 아니고, 심사권 자체는 법률상 부여된 위원회의 고유한 권한으로 볼 수 있다(국회법 제36조, 제37조 참조).

따라서 국회 상임위원회 위원장이 위원회를 대표해서 의안을 심사하는 권한이 국회의장으로부터 위임된 것임을 전제로 한 국회의장에 대한 이 사건 심판청구는 피청구인적격이 없는 자를 상대로 한 청구로서 부적법하다.

(4) 다음으로, 피청구인의 부작위에 의하여 청구인의 권한이 침해당하였다고 주장하는 권한쟁의심판은 피청구인에게 헌법상 또는 법률상 유래하는 작위의무
 가 있음에도 불구하고 피청구인이 그러한 의무를 다하지 아니한 경우에 허용된다(헌재 1998. 7.14. 98헌라3, 판례집 10-2, 74, 80-81; 헌재 2000. 8. 31. 2004헌라2, 판례집 18-2, 356, 364 각 참조).

따라서 국회의장의 부작위를 대상으로 권한쟁의심판을 청구하려면, 이 사건 당일 국회의장에게 외통위 전체회의가 원만히 이루어지도록 질서유지조치를 취할 구체적 작위의무가 있었음이 인정되어야 한다. 그런데 이 사건 당일 오전의 외통위 폭력사태는 급작스럽게 벌어진 상황으로서, 당시 피청구인 외통위 위원장이나 청구인들, 혹은 다른 외통위 위원들이 국회의장에게 사태를 고지하며 국회의장의 질서유지조치를 요청하였다거나, 그 밖에 국회의장이 사태를 인식하고 그에 대처하여 외통위 차원을 넘어 국회 차원의 특별한 질서유지조치를 취할 것이 요구되는 상황이었다고는 인정하기 어렵다.

그러므로, 이 사건 당시 국회의장에게 특별한 질서유지조치를 하여야 할 구체적 작위의무가 있었다는 것을 전제로 하여 국회의장의 피청구인적격이 있다는 주장은 받아들일 수 없다.