* 2001헌바43 -독점규제및공정거래에관한법률 제27조 위헌소원

<司55>④ 누구라도 자신이 비행을 저질렀다고 믿지 않는 자에게 본심에 반하여 사죄 내지 사과를 강요한다면 이는 윤리적·도의적 판단을 강요하는 것으로서 양심

  의 자유를 침해하는 행위에 해당하므로, 사업자단체의 ｢독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣ 위반행위가 있을 때 공정거래위원회가 당해 사업자단체에 대하여 ‘법

  위반사실의 공표’를 명할 수 있도록 하는 법률조항은 양심의 자유를 침해한다.x

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<司50>③ 구「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」상의 법위반사실의 공표명령제도는 법위반 행위자가 자신의 행복추구를 위하여 내키지 않는 일을 하지 않을 일

  반적 행동자유권과 인격발현 혹은 사회적 신용유지를 위하여 보호되어야 할 명예권과 양심의 자유를 침해하는 것이다.x

 

독점규제및공정거래에관한법률 제27조 위헌소원

(2002. 1. 31. 2001헌바43 전원재판부)

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【판시사항】

1.사업자단체의 독점규제및공정거래법 위반행위가 있을 때 공정거래위원회가 당해 사업자단체에 대하여 “법위반사실의 공표”를 명 할 수 있도록 한 동법 제27조 부분이 양심의 자유를 침해하는지 여부(소극)

2.위 조항부분이 과잉금지의 원칙에 위반하여 당해 행위자의 일반적 행동의 자유 및 명예권을 침해하는지 여부(적극)

3.위 조항부분이 무죄추정의 원칙에 반하는지 여부(적극)

 

【결정요지】

1.헌법 제19조에서 보호하는 양심은 옳고 그른 것에 대한 판단을 추구하는 가치적·도덕적 마음가짐으로, 개인의 소신에 따른 다양성이 보장되어야 하고 그 형성과 변경에 외부적 개입과 억압에 의한 강요가 있어서는 아니되는 인간의 윤리적 내심영역이다. 따라서 단순한 사실관계의 확인과 같이 가치적·윤리적 판단이 개입될 여지가 없는 경우는 물론, 법률해석에 관하여 여러 견해가 갈리는 경우처럼 다소의 가치관련성을 가진다고 하더라도 개인의 인격형성과는 관계가 없는 사사로운 사유나 의견 등은 그 보호대상이 아니다. 이 사건의 경우와 같이 경제규제법적 성격을 가진 공정거래법에 위반하였는지 여부에 있어서도 각 개인의 소신에 따라 어느 정도의 가치판단이 개입될 수 있는 소지가 있고 그 한도에서 다소의 윤리적 도덕적 관련성을 가질 수도 있겠으나, 이러한 법률판단의 문제는 개인의 인격형성과는 무관하며, 대화와 토론을 통하여 가장 합리적인 것으로 그 내용이 동화되거나 수렴될 수 있는 포용성을 가지는 분야에 속한다고 할 것이므로 헌법 제19조에 의하여 보장되는 양심의 영역에 포함되지 아니한다.

2.공정거래법 위반행위의 내용 및 형태에 따라서는 일반공중이나 관련 사업자들이 그 위반여부에 대한 정보와 인식의 부족으로 말미암아 공정거래위원회의 시정조치에도 불구하고 위법사실의 효과가 지속되는 사례가 발생할 수 있고, 이러한 경우 조속히 법위반에 관한 중요 정보를 공개하는 등의 방법으로 일반공중이나 관련 사업자들에게 널리 경고함으로써 계속되는 공공의 손해를 종식시키고 위법행위가 재발하는 것을 방지하는 조치를 할 필요가 있다. 그러기 위해서는 일반공중이나 관련 사업자들의 의사결정에 중요하거나, 그 권리를 보호하기 위하여 실질적으로 필요하고 적절하다고 인정될 수 있는 구체적 정보내용을 알려주는 것이 보다 효과적일 것이다. 그런데 소비자보호를 위한 이러한 보호적, 경고적, 예방적 형태의 공표조치를 넘어서 형사재판이 개시되기도 전에 공정거래위원회의 행정처분에 의하여 무조건적으로 법위반을 단정, 그 피의사실을 널리 공표토록 한다면 이는 지나치게 광범위한 조치로서 앞서 본 입법목적에 반드시 부합하는 적합한 수단이라고 하기 어렵다. 나아가 ‘법위반으로 인한 시정명령을 받은 사실의 공표’에 의할 경우, 입법목적을 달성하면서도 행위자에 대한 기본권 침해의 정도를 현저히 감소시키고 재판 후 발생가능한 무죄로 인한 혼란과 같은 부정적 효과를 최소화할 수 있는 것이므로, 법위반사실을 인정케 하고 이를 공표시키는 이 사건과 같은 명령형태는 기본권을 과도하게 제한하는 것이 된다.

3.공정거래위원회의 고발조치 등으로 장차 형사절차내에서 진술을 해야할 행위자에게 사전에 이와 같은 법위반사실의 공표를 하게 하는 것은 형사절차내에서 법위반사실을 부인하고자 하는 행위자의 입장을 모순에 빠뜨려 소송수행을 심리적으로 위축시키거나, 법원으로 하여금 공정거래위원회 조사결과의 신뢰성 여부에 대한 불합리한 예단을 촉발할 소지가 있고 이는 장차 진행될 형사절차에도 영향을 미칠 수 있다. 결국 법위반사실의 공표명령은 공소제기조차 되지 아니하고 단지 고발만 이루어진 수사의 초기단계에서 아직 법원의 유무죄에 대한 판단이 가려지지 아니하였는데도 관련 행위자를 유죄로 추정하는 불이익한 처분이 된다.

 

【심판대상조문】

독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정된 것) 제27조 (시정조치)공정거래위원회는 제26조(사업자단체의 금지행위)의 규정에 위반하는 행위가 있을 때에는 당해 사업자단체(필요한 경우 관련 구성사업자를 포함한다)에 대하여 당해행위의 중지, 정정광고, 법위반사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다.

 

【주　　문】

독점규제및공정거래에관한법률(1999. 2. 5. 법률 제5813호로 개정된 것) 제27조 중 “법위반사실의 공표”부분은 헌법에 위반된다.

 

 [판　단]

가. 양심의 자유의 침해 여부

헌법 제19조는 “모든 국민은 양심의 자유를 가진다.”라고 하여 양심의 자유를 기본권의 하나로 보장하고 있다. 여기에서의 양심은 옳고 그른 것에 대한 판단을 추구하는 가치적·도덕적 마음가짐으로, 개인의 소신에 따른 다양성이 보장되어야 하고 그 형성과 변경에 외부적 개입과 억압에 의한 강요가 있어서는 아니되는 인간의 윤리적 내심영역이다. 보호되어야 할 양심에는 세계관·인생관·주의·신조 등은 물론, 이에 이르지 아니하여도 보다 널리 개인의 인격형성에 관계되는 내심에 있어서의 가치적·윤리적 판단도 포함될 수 있다. 그러나 단순한 사실관계의 확인과 같이 가치적·윤리적 판단이 개입될 여지가 없는 경우는 물론, 법률해석에 관하여 여러 견해가 갈리는 경우처럼 다소의 가치관련성을 가진다고 하더라도 개인의 인격형성과는 관계가 없는 사사로운 사유나 의견 등은 그 보호대상이 아니라고 할 것이다. 이 사건의 경우와 같이 경제규제법적 성격을 가진 공정거래법에 위반하였는지 여부에 있어서도 각 개인의 소신에 따라 어느 정도의 가치판단이 개입될 수 있는 소지가 있고 그 한도에서 다소의 윤리적 도덕적 관련성을 가질 수도 있겠으나, 이러한 법률판단의 문제는 개인의 인격형성과는 무관하며, 대화와 토론을 통하여 가장 합리적인 것으로 그 내용이 동화되거나 수렴될 수 있는 포용성을 가지는 분야에 속한다고 할 것이므로 헌법 제19조에 의하여 보장되는 양심의 영역에 포함되지 아니한다고 봄이 상당하다. 한편 누구라도 자신이 비행을 저질렀다고 믿지 않는 자에게 본심에 반하여 사죄 내지 사과를 강요한다면 이는 윤리적 도의적 판단을 강요하는 것으로서 경우에 따라서는 양심의 자유를 침해하는 행위에 해당한다고 할 여지가 있으나, ‘법위반사실의 공표명령’은 법규정의 문언상으로 보아도 단순히 법위반사실 자체를 공표하라는 것일 뿐, 사죄 내지 사과하라는 의미요소를 가지고 있지는 아니하다. 공정거래위원회의 실제 운용에 있어서도 ‘특정한 내용의 행위를 함으로써 공정거래법을 위반하였다는 사실’을 일간지 등에 공표하라는 것이어서 단지 사실관계와 법을 위반하였다는 점을 공표하라는 것이지 행위자에게 사죄 내지 사과를 요구하고 있는 것으로는 보이지 않는다. 따라서 이 사건 법률조항의 경우 사죄 내지 사과를 강요함으로 인하여 발생하는 양심의 자유의 침해문제는 발생하지 않는다.

그렇다면 이 사건 법률조항 중 ‘법위반사실의 공표’ 부분은 위반행위자의 양심의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

나.일반적 행동의 자유 등 헌법에 열거되지 아니한 자유의 침해 여부

헌법 제37조 제1항은 “국민의 자유와 권리는 헌법에 열거되지 아니한 이유로 경시되지 아니한다.”고 규정하고 있다. 이는 헌법에 명시적으로 규정되지 아니한 자유와 권리라도 헌법 제10조에서 규정한 인간의 존엄과 가치를 위하여 필요한 것일 때에는 이를 모두 보장함을 천명하는 것이다.

이러한 기본권으로서 일반적 행동자유권과 명예권 등을 들 수 있다. 그리하여 이 사건에서와 같이 만약 행위자가 자신의 법위반 여부에 관하여 사실인정 혹은 법률적용의 면에서 공정거래위원회와는 판단을 달리하고 있음에도 불구하고 불합리하게 법률에 의하여 이를 공표할 것을 강제당한다면 이는 행위자가 자신의 행복추구를 위하여 내키지 아니하는 일을 하지 아니할 일반적 행동자유권과 인격발현 혹은 사회적 신용유지를 위하여 보호되어야 할 명예권에 대한 제한에 해당한다고 할 것이다.

다. 과잉금지원칙의 위배 여부

이와 같이 이 사건 법위반사실의 공표명령 제도는 행위자의 일반적 행동의 자유와 명예권 등 기본권을 제한하는 조치에 해당하는바, 이러한 제한이 헌법 제37조 제2항에 의한 헌법적 한계내의 것인지의 여부를 일반적 심사원칙에 따라 살펴 보기로 한다.

(1) 입법목적의 정당성

공정거래법 제1조는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하여 창의적인 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전을 도모함을 목적으로 한다고 밝히고 있다. 그리고 이 사건 공표명령은 ‘계속되는 공공의 손해와 과거 위법행위의 효과를 종식시키고 위법행위가 재발하는 것을 방지’할 필요에서 규정한 것으로 판단된다. 이러한 입법목적은 입법자가 추구할 수 있는 헌법상 정당한 공익이라고 할 것이고, 또한 중요한 것으로서 이러한 공익을 실현하여야 할 현실적 필요성이 존재한다는 것도 명백하다.

(2) 수단의 적합성과 침해의 최소성

기본권제한법률은 그 합헌성과 관련, ‘수단의 적합성’ 및 ‘침해의 최소성’이 요구된다. 그리고 그 여부는 입법자의 판단이 명백히 잘못되었다는 소극적 심사에 그치는 것이 아니라, 입법자로 하여금 법률이 공익의 달성이나 위험의 방지에 적합하고 최소한의 침해를 가져오는 수단이라는 것을 어느 정도 납득시킬 것이 요청된다(헌재 1999. 12. 23. 99헌마135, 판례집 11-2, 800, 816- 817).
 공정거래법 위반행위의 내용 및 형태에 따라서는 일반공중이나 관련 사업자들이 그 위반여부에 대한 정보와 인식의 부족으로 말미암아 공정거래위원회의 시정조치에도 불구하고 위법사실의 효과가 지속되고 피해가 계속되는 사례가 발생할 수 있다. 이러한 경우 조속히 법위반에 관한 중요 정보를 공개하는 등의 방법으로 일반공중이나 관련 사업자들에게 널리 경고함으로써 계속되는 공공의 손해를 종식시키고 위법행위가 재발하는 것을 방지하는 조치를 할 필요가 있다. 그러기 위해서는 일반공중이나 관련 사업자들의 의사결정에 중요하거나, 그 권리를 보호하기 위하여 실질적으로 필요하고 적절하다고 인정될 수 있는 구체적 정보내용을 알려주는 것이 보다 효과적일 것이다. 그런데 소비자보호를 위한 이러한 보호적, 경고적, 예방적 형태의 공표조치를 넘어서 형사재판이 개시되기도 전에 공정거래위원회의 행정처분에 의하여 무조건적으로 법위반을 단정, 그 피의사실을 널리 공표토록 한다면 이는 지나치게 광범위한 조치로서 앞서 본 입법목적에 반드시 부합하는 적합한 수단이라고 하기 어렵다.

나아가 이 사건 공표명령이 기본권에 대한 침해를 최소화하고 있다고 할 수도 없다. 재판을 통한 유죄판결을 받기 이전에 공정거래위원회가 법위반사실의 공표를 명령하는 것은, 만약 그 행위가 재판에서 무죄가 선고되어 확정된다면 이는 결국 행위자에게 죄가 되지 아니하는 사실에 대하여 죄가 되는 것으로 일반에 공표하도록 강제하는 것이 되어 행위자에게 회복할 수 없는 권리침해를 가져오기 때문이다. 이를 회복시켜 주는 방안으로 ‘법위반사실의 공표’에 대한 정정광고가 가능할지 모르나 이것만으로는 이미 침해된 행위자의 권리가 완전히 회복될 수 없음은 물론이다.

한편 ‘법위반사실의 공표’는 해석상 행위자가 ‘공정거래법을 위반하였다는 사실을 인정하여 공표’하라는 의미로 보아야 할 것이며, 이 사건의 경우에도 공정거래위원회는 이를 위와 같은 의미로 해석·운용하였다. 이는 ‘법위반사실을 행위자가 스스로 인정하고 이를 공표한다’는 점에서 ‘법위반으로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받은 사실의 공표’와는 개념상 구분된다.

그러므로 가령 공정거래위원회가 행위자로 하여금 ‘공정거래법을 위반하였다는 사실을 인정하여 공표’하라는 과잉조치 대신 ‘법위반 혐의로 인하여 시정명령을 받은 사실의 공표’라는, 보다 가벼운 수단을 택하게 하는 방안도 검토될 수 있을 것이다. 그러더라도 앞서 본 입법목적의 달성에 어떤 장애가 올 것 같지는 않다. 이와 같은 방법에 의한다고 하더라도 공정거래위원회가 어떠한 사실관계에 대하여 법위반을 문제삼은 것인지 일반공중에게 충분히 인식시킬 수 있고, 그 인식의 정도도 ‘법위반사실의 공표’의 방법에 의한 경우와 별다른 차이가 없기 때문이다. 따라서 ‘법위반으로 인한 시정명령을 받은 사실의 공표’에 의할 경우, 입법목적을 달성하면서도 행위자에 대한 기본권 침해의 정도를 현저히 감소시키고 재판 후 발생가능한 무죄로 인한 혼란과 같은 부정적 효과를 최소화할 수 있는 것이므로, 법위반사실을 인정케 하고 이를 공표시키는 이 사건과 같은 명령형태는 앞서 본 기본권을 과도하게 제한하는 것이 된다.

(3) 법익의 균형성

법위반사실의 공표 후 만약 행위자의 법위반사실 인정여부에 대한 재판이 진행되어 무죄판결이 선고되는 경우에는 공표된 내용 자체가 법위반이 아님이 판명되는 것이므로 공표명령 자체가 위법한 상황이 된다. 이러한 경우 보호하여야 할 공익은 전무한 것이 되므로 두말 할 필요없이 법익의 균형성은 무너지고 만다.

법위반사실의 공표가 그에 대한 법원의 재판이 확정되기전에 행하여지는 한 이와 같은 무죄의 위험성은 상존한다. 따라서 이 단계에서의 이 사건 공표명령에 의하여 얻는 공익적 효과는 확정적인 것이 아니어서 실로 불안한 것이다. 이러한 불확정적 공익의 보호와 행위자가 입는 기본권 제한의 확정적 피해를 교량하여 보더라도 그 사이에는 합리적인 비례관계가 형성되지 못하고 있다.

(4) 소　결

그리하여 앞서 본 바와 같이 예컨대 ‘법위반으로 공정거래위원회로부터 시정명령을 받은 사실의 공표’로서도 입법목적을 충분히 달성할 수 있음에도 불구하고 굳이 나아가 공정거래법을 위반하였다는 사실을 인정하여 공표하라는 의미의 이 사건 ‘법위반 사실의 공표’ 부분은 기본권제한법률이 갖추어야 할 수단의 적합성 및 침해의 최소성 원칙과 법익균형성의 원칙을 지키지 아니한 것이어서, 결국 헌법 제37조 제2항의 과잉입법금지원칙에 위반하여 행위자의 일반적 행동의 자유 및 명예를 지나치게 침해하는 것이라 할 것이다.

라. 무죄추정원칙의 위배 여부

헌법 제27조 제4항은 “형사피고인은 유죄의 판결이 확정될 때까지는 무죄로 추정된다.”고 규정하여 이른바 무죄추정의 원칙을 선언하고 있다. 무죄추정의 원칙은 형사절차와 관련하여 아직 공소가 제기되지 아니한 피의자는 물
 론 비록 공소가 제기된 피고인이라 할지라도 유죄의 판결이 확정될 때까지는 원칙적으로 죄가 없는 자로 다루어져야 하고, 그 불이익은 필요최소한에 그쳐야 한다는 원칙을 말한다. 이 원칙은 언제나 불리한 처지에 놓여 인권이 유린되기 쉬운 피의자나 피고인의 지위를 옹호하여 형사절차에서 그들의 불이익을 필요한 최소한에 그치게 하자는 것으로서 인간의 존엄성 존중을 궁극의 목표로 하고 있는 헌법이념에서 나온 것이다(헌재 1997. 5. 29. 96헌가17, 판례집 9-1, 509, 517). 이 원칙과 관련하여, 헌법재판소는 형사사건으로 공소제기가 되었다는 사실만으로 변호사에 대하여 업무정지명령을 내리거나, 교원 혹은 공무원에 대하여 무조건적인 직위해제처분을 하도록 한 것은 아직 유무죄가 가려지지 아니한 상태에서 유죄로 추정하는 것이 되며 이를 전제로 한 불이익한 처분이라고 판시한 바 있다(헌재 1990. 11. 19. 90헌가48, 판례집 2, 393, 402; 헌재 1994. 7. 29. 93헌가3등, 판례집 6-2, 1, 12; 헌재 1998. 5. 28. 96헌가12, 판례집 10-1, 560, 569).

이 사건 법률조항의 법위반사실 공표명령은 행정처분의 하나로서 형사절차내에서 행하여진 처분은 아니다. 그러나 공정거래위원회의 고발조치 등으로 장차 형사절차내에서 진술을 해야할 행위자에게 사전에 이와 같은 법위반사실의 공표를 하게 하는 것은 형사절차내에서 법위반사실을 부인하고자 하는 행위자의 입장을 모순에 빠뜨려 소송수행을 심리적으로 위축시키거나, 법원으로 하여금 공정거래위원회 조사결과의 신뢰성 여부에 대한 불합리한 예단을 촉발할 소지가 있고 이는 장차 진행될 형사절차에도 영향을 미칠 수 있다. 결국 법위반사실의 공표명령은 공소제기조차 되지 아니하고 단지 고발만 이루어진 수사의 초기단계에서 아직 법원의 유무죄에 대한 판단이 가려지지 아니하였는데도 관련 행위자를 유죄로 추정하는 불이익한 처분이라고 아니할 수 없다.

마. 진술거부권의 침해 여부

헌법 제12조 제2항은 “모든 국민은 형사상 자기에게 불리한 진술을 강요당하지 아니한다.”라고 하여 진술거부권을 보장하였는바, 이는 피고인이나 피의자가 수사절차 또는 공판절차에서 수사기관 또는 법원의 신문에 대하여 진술을 거부할 수 있는 권리를 말한다. 이러한 진술거부권은 형사절차 뿐만 아니라 행정절차나 국회에서의 조사절차에서도 보장된다. 진술거부권은 고문 등 폭행에 의한 강요는 물론 법률로서도 진술을 강요당하지 아니함을 의미한다(헌재 1997. 3. 27. 96헌가11, 판례집 9-1, 245, 256).
 이와 같이 진술거부권은 형사절차 뿐만 아니라 행정절차나 법률에 의한 진술강요에서도 인정되는 것인바, 이 사건 공표명령은 ‘특정의 행위를 함으로써 공정거래법을 위반하였다’는 취지의 행위자의 진술을 일간지에 게재하여 공표하도록 하는 것으로서 그 내용상 행위자로 하여금 형사절차에 들어가기 전에 법위반행위를 일단 자백하게 하는 것이 되어 진술거부권도 침해하는 것이다.