* 2002헌바8 전원재판부 -지방공무원법 제62조 제1항 제3호 위헌소원

<司53>ㄹ. 직업공무원제도의 보장을 통하여 공무원은 어떤 특정정당이나 특정상급자를 위하여 충성하는 것이 아니고 국민전체에 대한 공복으로서 법에 따라 그

   소임을 다할 수 있게 되는 것으로, 이는 당해 공무원의 권리나 이익의 보호를 위한 것이지, 국가통치 차원에서의 정치적 안정의 유지를 위한 것이 아니다.x

---

<法16>① 직업공무원제도는 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되는 공직구조에 관한 제도이다.
  ③ 직업공무원제도는 기본권과 구별되지만 일단 헌법에 의해 제도로서 보장된 이상 입법자는 법률로써 이를 폐지할 수 없다.
  ④ 지방공무원법이 ‘지방자치단체의 직제 개폐에 의하여 폐직된 때’를 공무원에 대한 직권면직의 사유로 정하고 있는 것은 임용권자가 일방적으로 해당 공무원의 신

  분을 박탈하는 것으로 공무원 신분을 보장하는 직업공무원제도에 반한다.x

 -

지방공무원법 제62조 제1항 제3호 위헌소원

(2004. 11. 25. 2002헌바8 전원재판부)

---

 

【판시사항】

지방자치단체의 직제가 폐지된 경우에 해당 공무원을 직권면직할 수 있도록 규정하고 있는 지방공무원법 제62조 제1항 제3호가 직업공무원제도를 위반하는 것인지 여부(소극)

 

【결정요지】

지방공무원법 제62조 제1항 제3호에서 지방자치단체의 직제가 폐지된 경우에 행할 수 있도록 하고 있는 직권면직은 행정조직의 효율성을 높이기 위한 제도로서 행정수요가 소멸하거나 조직의 비대화로 효율성이 저하되는 경우 불가피하게 이루어지게 된다. 한편, 우리 헌법 제7조가 정하고 있는 직업공무원제도는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도를 지양하며 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하고 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되도록 하는 공직구조에 관한 제도로 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 그 중추적 요소로 한다. 이러한 직업공무원제도하에서 입법자는 직제폐지로 생기는 유휴인력을 직권면직하여 행정의 효율성 이념을 달성하고자 할 경우에도 직업공무원제도에 따른 공무원의 권익이 손상되지 않도록 조화로운 입법을 하여야 하는데, 직제가 폐지되면 해당 공무원은 그 신분을 잃게 되므로 직제폐지를 이유로 공무원을 직권면직할 때는 합리적인 근거를 요하며, 직권면직이 시행되는 과정에서 합리성과 공정성이 담보될 수 있는 절차적 장치가 요구된다.

그런데 국가와 공공단체의 공직에 관한 인력수급계획에 관해서 입법자는 국가와 공공단체가 해결해야 할 공적과제의 양, 예산규모, 인력수급정책 등을 종합적으로 고려하여 폭넓은 재량권을 가지고 입법을 할 수 있는바, 지방자치법 제102조, 제103조, 제8조 제2항 등에 의하면 행정조직의 개폐는 지방자치법에서 정하고 있는 사무범위와 사무배분기준 등에 따라 다른 지방자치단체와 균형을 해치지 않고 행정조직의 운영이 합리적으로 이루어질 수 있는 적정 정원의 규모를 보장하는 범위 내에서 이루어져야 할 것이므로 이 사건 직제폐지는 최소한의 합리성을 담보할 수 있는 근거를 가지고 행해진다 할 것이다.

한편, 행정조직의 개폐에 관한 문제에 있어 입법자가 광범위한 입법형성권을 가진다 하더라도 행정조직의 개폐로 인해 행해지는 직권면직은 보다 직접적으로 해당 공무원들의 신분에 중대한 위협을 주게 되므로 직제 폐지 후 실시되는 면직절차에 있어서는 보다 엄격한 요건이 필요한데, 이와 관련하여 지방공무원법 제62조는 직제의 폐지로 인해 직권면직이 이루어지는 경우 임용권자는 인사위원회의 의견을 듣도록 하고 있고, 면직기준으로 임용형태·업무실적·직무수행능력·징계처분사실 등을 고려하도록 하고 있으며, 면직기준을 정하거나 면직대상을 결정함에 있어서 반드시 인사위원회의 의결을 거치도록 하고 있는바, 이는 합리적인 면직기준을 구체적으로 정함과 동시에 그 공정성을 담보할 수 있는 절차를 마련하고 있는 것이라 볼 수 있다. 그렇다면 이 사건 규정이 직제가 폐지된 경우 직권면직을 할 수 있도록 규정하고 있다고 하더라도 이것이 직업공무원제도를 위반하고 있다고는 볼 수 없다.

 

[판 단]

직업공무원제도 위반 여부

(1) 직업공무원제도는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도를 지양하고 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하며 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되는 공직구조에 관한 제도이다. 이러한 직업공무원제도를 운영함에 있어서는 인사의 공정성을 유지하는 장치가 중요하지만 특히 공무원의 정치적 중립과 신분보장은 그 중추적 요소라고 할 수 있다. 그러나 보장이 있음으로 해서 공무원은 어떤 특정정당이나 특정상급자를 위하여 충성하는 것이 아니고 국민전체에 대한 공복으로서 법에 따라 그 소임을 다할 수 있게 되는 것으로 이는 당해 공무원의 권리나 이익의 보호에 그치지 않고 국가통치 차원에서의 정치적 안정의 유지와 공무원으로 하여금 상급자의 불법 부당한 지시나 정실에 속박되지 않고 오직 법과 정의에 따라 공직을 수행하게 하는 법치주의의 이념과 고도의 합리성, 전문성, 연속성이 요구되는 공무의 차질 없는 수행을 위한 것이다(헌재 1989. 12. 18. 89헌마32등, 판례집 1, 343, 352-353).

우리 헌법 제7조가 보장하고 있는 이러한 직업공무원제도는 주관적 권리가 아닌 객관적 법규범이라는 점에서 기본권과 구별되기는 하지만 일단 헌법에 의해 제도로서 보장된 이상 입법자는 그 제도를 설정하고 유지할 입법의무를 지게 될 뿐만 아니라 헌법에 규정되어 있기 때문에 법률로써 이를 폐지할 수 없고, 비록 그 내용을 제한한다고 하더라도 그 본질적 내용을 침해할 수는 없다(헌재 1997. 4. 24. 95헌바48, 판례집 9-1, 435, 444-445)

 

【심판대상조문】

지방공무원법(1998. 9. 19 법률 제5568호로 개정된 것) 제62조 (직권면직) ① 공무원이 다음 각 호의 1에 해당할 때에는 임용권자는 직권에 의하여 이를 면직시킬 수 있다.

1. 삭제

2. 삭제

3. 지방자치단체의 폐치·분합 및 직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원이 된 때

4.～8. 생략

②～⑤ 생략

 

【주　　문】

지방공무원법 제62조 제1항 제3호(1998. 9. 19. 법률 제5568호로 개정된 것) 중 ‘지방자치단체의 직제 개폐에 의하여 폐직된 때’ 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

 

[판    단]

나. 직업공무원제도 위반 여부

(1)직업공무원제도는 공무원이 집권세력의 논공행상의 제물이 되는 엽관제도를 지양하고 정권교체에 따른 국가작용의 중단과 혼란을 예방하며 일관성 있는 공무수행의 독자성을 유지하기 위하여 헌법과 법률에 의하여 공무원의 신분이 보장되는 공직구조에 관한 제도이다. 이러한 직업공무원제도를 운영함에 있어서는 인사의 공정성을 유지하는 장치가 중요하지만 특히 공무원의 정치적 중립과 신분보장은 그 중추적 요소라고 할 수 있다. 그러나 보장이 있음으로 해서 공무원은 어떤 특정정당이나 특정상급자를 위하여 충성하는 것이 아니고 국민전체에 대한 공복으로서 법에 따라 그 소임을 다할 수 있게 되는 것으로 이는 당해 공무원의 권리나 이익의 보호에 그치지 않고 국가통치 차원에서의 정치적 안정의 유지와 공무원으로 하여금 상급자의 불법 부당한 지시나 정실에 속박되지 않고 오직 법과 정의에 따라 공직을 수행하게 하는 법치주의의 이념과 고도의 합리성, 전문성, 연속성이 요구되는 공무의 차질 없는 수행을 위한 것이다(헌재 1989. 12. 18. 89헌마32등, 판례집 1, 343, 352-353).

우리 헌법 제7조가 보장하고 있는 이러한 직업공무원제도는 주관적 권리가 아닌 객관적 법규범이라는 점에서 기본권과 구별되기는 하지만 일단 헌법에 의해 제도로서 보장된 이상 입법자는 그 제도를 설정하고 유지할 입법의무를 지게 될 뿐만 아니라 헌법에 규정되어 있기 때문에 법률로써 이를 폐지할 수 없고, 비록 그 내용을 제한한다고 하더라도 그 본질적 내용을 침해할 수는 없다(헌재 1997. 4. 24. 95헌바48, 판례집 9-1, 435, 444-445).

헌법 제7조에 따른 공무원의 신분보장을 정하고 있는 법률로는 지방공무원법과 국가공무원법 등이 있고, 지방공무원법 제60조와 국가공무원법 제68조는 ‘공무원은 형의 선고·징계 또는 이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직·강임 또는 면직을 당하지 아니한다’는 내용을 규정하고 있다. 이 사건 규정은 바로 위 지방공무원법 제60조의 ‘이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 면직을 당하지 않는다’는 규정을 구체화한 것으로서 ‘지방자치단체의 직제 개폐에 의하여 폐직된 때’를 직권면직의 사유로 정하고 있는바, 이 직권면직은 법률에서 정한 일정한 사유가 발생한 경우에 공무원 본인의 의사와 관계없이 임용권자가 일방적으로 해당 공무원에 대해 면직을 행할 수 있는 제도로 행정조직의 효율성을 높이기 위한 제도이다.

(2)기본적으로 공무원은 공익실현을 위해 국가나 지방자치단체가 고용한 자들이므로 이들을 통해 실현하고자 하는 공익이 사후적인 사정의 변화로 사라지거나 축소된 경우 그 고용의 필요성도 사라지게 될 것이다. 따라서 이들이 담당할 공적 업무의 존재는 공무원 신분을 유지하고 근로를 계속 제공할 수 있는 전제조건이 되는데, 그 전제조건의 변화로 유휴 인력이 발생하게 되면 행정의 효율성 차원에서 이들에 대한 정리가 부득이하게 실행될 수 있다.

더구나 공무원의 정치적 중립과 신분보장을 통해 행정의 계속성과 안정성을 확보하여 국가기능의 효율성을 증대하고자 하는 직업공무원제도가 그 본래의 취지와 달리 공무원 개인에게 평생직업을 보장하는 장치로 변질되어 행정의 무능과 국가 기능의 비효율을 초래해서는 안된다는 점과 국가경영의 경비부담 주체가 국민이고 공무원은 국민전체에 대한 봉사자라는 점을 감안하면, 행정의 효율성 및 생산성 제고 차원에서는 행정수요가 소멸하거나 조직의 비대화로 효율성이 저하되는 경우 직제를 폐지하거나 인원을 축소하는 것은 불가피한 선택에 해당할 것이다.

(3)그런데 한편, 위에서 본 것처럼 우리 헌법은 법률이 정하는 바에 의하여 공무원의 신분이 보장되도록 하는 직업공무원제도를 두고 있으므로 국가나 지방자치단체가 행정조직을 운영하기 위해 공무원을 확보, 유지, 관리함에 있어서 효율성만을 추구할 수는 없다. 지방공무원법과 국가공무원법이 행정의 민주성과 능률성 확보를 그 목적(각 제1조)으로 하면서도, 지방공무원법 제60조와 국가공무원법 제68조에 공무원 신분보장에 관한 규정을 두고 있는 것은 행정의 효율성과 능률성을 추구할 때 공무원의 권익보호가 배제되어서는 안 된다는 행정조직의 구성원리를 나타내는 것들이라 할 수 있다. 따라서 직업공무원제도하에서 입법자는 행정의 효율성 이념과 직업공무원제도에 따른 공무원의 권익보호가 적절히 조화되도록 입법을 하여야 한다. 만약 공무원이 공법상의 근무 및 충성관계를 바탕으로 국가와 특수한 관계를 맺고 있다는 이유로 이들의 권리를 제약하고 많은 의무를 부과하면서 그 신분을 보호할 수 있는 제도적 장치를 마련하지 않는다면, 이들의 불안정한 지위로 인해 행정의 안정성과 계속성은 담보될 수 없을 것이고, 직업공무원제도가 추구하는 공무의 원활한 수행이라는 목적은 달성될 수 없을 것이다.

(4) 더구나 오늘날은 국가간 무한경쟁시대의 전개에 따른 국제환경의 변화로 국가경쟁력 강화를 위한 사회 각 부문의 개혁이 요구되고 있고, 이는 곧 공적부문에 대한 효율성 향상의 요구로 이어져 행정조직의 비능률을 해소하고 행정의 간소화, 합리화를 꾀하기 위해 공무원의 감원이 필요한 경우가 많이 발생하고 있다. 이에 따라 공직사회에서는 효율성 증대를 위해 사기업의 경영기법을 도입하는 한편, 일부 사기업에서는 근로자의 복지를 위해 연금제도를 도입하는 등 공·사 부문이 서로 영향을 주고받는 가운데 양자 사이에 신분적 특성의 차이가 점점 상대화되어가고 있다. 따라서 행정을 담당할 우수한 인력의 확보나 행정의 안정성과 연속성을 보장하기 위해서는 공무원 신분의 특수성만을 강조할 수 없고, 오히려 공무원과 사기업 근로자 사이의 유사성을 인정하는 가운데 공직의 특수성을 인정해야 할 필요가 있는 경우에만 이를 달리 취급하는 유연한 접근이 필요하다. 다만 공무원은 사경제 활동에 있어서와 같이 영리추구를 목적으로 하지 않고 국민과 국가를 위한 봉사를 목적으로 하므로 이윤획득을 주목적으로 삼는 사기업 등과는 차이가 있다는 점에서 입법을 할 때 국민전체에 대한 봉사자라는 공무원의 특수한 지위는 여전히 고려되어야 할 것이다.

(5)이 사건 직제폐지로 인한 직권면직이 헌법위반 문제가 없는지를 판단하기 위해서는 우선 이 사건 직권면직과 같은 성질을 가지고 있는 사기업 근로자의 정리해고에 관한 현행법 체계를 살펴볼 필요가 있다. 만약 헌법상 직접적 보호규정을 두고 있지 않은 사기업근로자의 정리해고는 함부로 하지 못하도록 보호장치를 두고 있으면서 공무원의 경우만 일방적으로 정부나 지방자치단체의 결정에 의해 사기업의 정리해고에 해당하는 직권면직을 당하도록 한다면 이는 공무원 신분보장을 규정하고 있는 헌법 정신에 부합되기 어려울 것이기 때문이다.

근로기준법은 사기업 근로자에 대한 정리해고와 관련하여 정리해고 과정에서 발생할 수 있는 불합리성을 제거하기 위해 그 적정성을 보장하기 위한 여러 가지 제도를 마련하고 있다. 근로기준법 제31조 제1항은 사용자가 경영상 이유에 의하여 근로자를 해고하고자 하는 경우 긴박한 경영상의 필요가 있어야 한다는 것을 명확히 하고 있는데, 이것은 사기업의 사용자가 경영상 필요를 이유로 하여 함부로 근로자를 해고하지 못하도록 하는 최소한의 장치라고 할 수 있다. 또한 사용자는 긴박한 경영상 필요에 의해 정리해고를 할 때도 해고를 피하기 위한 노력을 다하여야 하고, 합리적이고 공정한 해고의 기준을 정하고 그에 따라 그 대상자를 선정하여야 하며(제2항), 해고를 피하기 위한 방법 및 해고의 기준 등에 관하여 당해 사업 또는 사업장에 근로자의 과반수로 조직된 노동조합이 있는 경우에 그 노동조합에 대하여 해고를 하고자 하는 날의 60일전까지 통보하고 성실하게 협의하여야 하고(제3항), 대통령령이 정하는 일정규모 이상의 인원을 해고하고자 할 때에는 노동부장관에게 이를 신고하여야 한다(제4항). 이처럼 근로기준법은 사기업 정리해고의 경우 긴박한 경영상의 필요라는 정리해고 요건 외에 근로자가 정리해고 되는 과정에서 불합리하게 불이익을 당하지 않도록 여러 가지 제도적 장치를 마련하고 있다. 이외에도 사기업 근로자들은 헌법에서 보장하는 노동3권을 행사하여 불합리한 정리해고안의 일부를 철회시키거나 해고예고기간을 연장하는 등 유리한 조건을 얻어내기 위한 교섭을 벌일 수 있다.

(6)이에 비해 공무원의 경우는 행정의 안정성과 계속성의 유지를 위해 노동3권 보장이 상대적으로 제한될 수 있도록 되어 있고(헌법 제33조 제2항),
 그렇지 않더라도 행정조직폐지, 기구축소, 인건비에 대한 예산삭감 등의 문제는 국가전체의 정책방향이나 국민경제와 직결되는 문제로 성질상 해당 조직의 공무원이 적극적으로 이에 개입할 수 없다는 한계가 있다. 그러나 직제가 폐지되면 공무원의 신분을 잃게 되는 자들을 위해 적절한 방어책을 강구해 줄 필요가 있음은 물론인데, 직제폐지를 이유로 공무원을 직권면직할 때는 합리적인 근거를 요하며, 직권면직이 시행되는 과정에서 합리성과 공정성이 담보될 수 있도록 절차적 장치를 두어야 할 것이다. 행정조직의 폐지는 궁극적으로 그 배후에 있는 공무원들의 신분 상실이라는 결과를 불러오게 되므로 아무런 제약 없이 행정조직의 폐지가 이루어질 수 있도록 한다면 이는 해당 공무원들에게 불의의 타격이 될 것이고, 또한 면직 규모나 그 대상자 선정과 관련해서도 그 합리성과 적정성을 담보할 수 있는 제도가 마련되어 있지 않다면 해당 공무원의 권익을 부당히 훼손하여 직업공무원제도를 둔 헌법의 취지를 위반하게 될 것이다.

(7)청구인들은 이 사건 규정이 행정조직의 폐지에 있어 구체적인 정당한 기준도 없이 지방자치단체 공무원을 직권면직할 수 있도록 하고 있으므로 직업공무원제도의 본질을 훼손하는 것이라고 주장한다.

그런데 국가와 공공단체의 공직에 관한 인력수급계획에 관해서 입법자는 국가와 공공단체가 해결해야 할 공적과제의 양, 예산규모, 인력수급정책 등을 종합적으로 고려하여 폭넓은 재량권을 가지고 입법을 할 수 있다. 그러므로 이 사건의 직제폐지 기준도 이러한 폭넓은 재량권의 범위 안에서 그 범위와 규모를 조절할 수 있도록 최소한의 합리성을 담보할 수 있는 것이면 될 것이다.

이 사건 지방공무원법은 지방자치단체의 공무원에게 적용할 인사행정의 근본기준을 확립하는 것을 목적으로 하는 법률이고, 지방자치단체의 행정조직 구성에 관해서는 지방자치단체의 종류와 그 조직 및 운영에 관한 사항을 정하고 있는 지방자치법이 적용되므로 직제폐지의 기준에 대해서는 지방자치법을 함께 살펴볼 필요가 있다.

지방자치법 제102조 제1항은 지방자치단체의 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구를 두되, 시·도에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하고, 시·군 및 자치구에 있어서는 대통령령이 정하는 기준에 따라 시·도지사의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다고 규정하고 있고, 제103조 제1항은 지방자치단체에는 당해 지방자치단체의 경비로써 부담하는 지방공무원을 두되, 그 정원은 대통령령이 정한 기준에 따라 당해 지방자치단체의 조례로 정한다, 제2항은 지방자치단체는 제1항의 지방공무원의 정원관리에 있어서 그 규모의 적정화와 운영의 합리화를 도모하여야 한다고 정하고 있으며, 이 외에도 제8조 제2항에서는 지방자치단체는 조직 및 운영의 합리화에 노력하고 그 규모의 적정화를 도모하여야 한다는 조직구성과 운영의 기본원칙을 정하고 있다. 이들 규정에 의하면 행정조직의 개폐는 지방자치법에서 정하고 있는 사무범위와 사무배분기준 등에 따라 다른 지방자치단체와 균형을 해치지 않고 행정조직의 운영이 합리적으로 이루어질 수 있는 적정 정원의 규모를 보장하는 범위 내에서 이루어져야 할 것이므로 위 규정들은 원활한 국정과제 수행을 위한 근거 규정으로서 뿐만 아니라 직제폐지와 관련해서도 최소한의 합리성을 담보할 수 있는 규정들이라 할 수 있다. 물론 위 규정들이 행정조직 개폐에 관한 아주 구체적인 기준이라고는 할 수 없으나, 국가나 지방자치단체의 행정과제의 원활한 수행을 방해하지 않기 위해서는 행정조직의 개폐의 필요성과 같은 전형적인 정책결정 문제에 있어서 이들 규정 이상으로 구체적이고 경직된 기준을 법정하도록 요구해서는 안될 것이다.

(8)한편, 행정조직의 개폐에 관한 문제가 위에서 본 것처럼 정책판단의 문제로 입법자의 입법형성권이 존중되어야 하는 영역이기 때문에 광범위한 재량이 인정된다 하더라도 행정조직의 개폐로 인해 행해지는 직권면직은 보다 직접적으로 해당 공무원들의 신분에 중대한 위협을 주게 되므로 직제 폐지 후 실시되는 면직 절차에 있어서는 보다 엄격한 요건이 필요하다. 이와 관련하여 지방공무원법 제62조 제2항은 직제의 폐지로 인해 직권면직이 이루어지는 경우 임용권자는 인사위원회의 의견을 듣도록 하고 있고, 제3항은 면직기준으로 임용형태·업무실적·직무수행능력·징계처분사실 등을 고려하도록 하고 있으며, 제4항은 면직기준을 정하거나 면직대상을 결정함에 있어서 반드시 인사위원회의 의결을 거치도록 하고 있는바, 이는 합리적인 면직기준을 구체적으로 정함과 동시에 그 공정성을 담보할 수 있는 절차를 마련하고 있는 것이라 볼 수 있다. 대법원도 국가공무원법 제70조 제1항 제3호의 ‘직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등에 의하여 폐직 또는 과원이 되었을 때’ 행해지는 직권면직 규정과 관련하여 같은 조 제3항의 임용형태·업무실적·직무수행능력·징계처분사실 등의 면직기준 규정은 객관적이고 공정한 기준에 의하지 아니한 자의적인 직권면직을 제한함으로써 직업공무원의 신분을 두텁게 보장하려는데 그 취지가 있는 것(대법원 2002. 9. 27. 선고 2002두3775 판결)이라고 하였다.

그 외에도 임용권자는 공무원에 대하여 징계처분을 행할 때와 면직처분 등을 행할 때 그 공무원에게 대하여 처분의 사유를 기재한 설명서를 교부하도록 하고 있으며(지방공무원법 제67조 제1항), 설명서를 교부받은 공무원은 일정기간 내에 심사위원회에 당해 처분의 심사를 청구할 수 있다(같은 조 제2항). 위와 같은 규정들은 모두 면직대상자의 선정 과정에서 충분히 적정성을 담보하는 규정들이라 할 것이다.

그렇다면 이 사건 규정이 직제가 폐지된 경우 직권면직을 할 수 있도록 규정하고 있다고 하더라도 이것이 직업공무원제도를 위반하고 있다고는 볼 수 없다.