* 2003헌바50 전원재판부 -지방공무원법 제58조 제1항 등 위헌소원

<司53>ㅁ. 근로3권의 주체가 되는 '사실상 노무에 종사하는 공무원'의 개념은 공무원의 주된 직무를 정신활동으로 보고 이에 대비되는 신체활동에 종사하는 공무원

  으로 해석된다.

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<法13>⑤ 지방공무원법 제58조 제1항이 공무원의 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로

  써 국민 전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문에 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것이지만, 위 법률조항은 언론·출판의 자유

  와 집회·결사의 자유의 본질적인 내용을 과도하게 침해한 것으로 보아야 한다.x

 

지방공무원법 제58조 제1항 등 위헌소원

(2005. 10. 27. 2003헌바50·62, 2004헌바96, 2005헌바49(병합) 전원재판부)

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【판시사항】

1.사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 나머지 공무원의 노동운동과 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 금지하는 지방공무원법 제58조 제1항의 규정 중 ‘노동운동’, ‘공무 이외의 일을 위한 집단행위’, ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 개념이 불명확하여 명확성의 원칙에 위반되는지 여부(소극)

2.위 법률조항이 근로3권을 침해하여 위헌인지 여부(소극)

3.위 법률조항이 언론·출판·집회·결사의 자유를 침해하여 위헌인지 여부(소극)

4.위 법률조항으로 인하여 근로3권이 제한되는 공무원과 그렇지 아니하는 사실상 노무에 종사하는 공무원 및 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 소정의 교원과의 관계에서 평등권을 침해하는지 여부(소극)

5.위 법률조항이 국제법규를 위반한 것인지 여부(소극)

6.지방공무원법 제58조 제2항에서 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 조례에 위임할 수 있는 것인지 여부(적극)

7.위 법률조항이 위임입법의 법리를 위반한 것인지 여부(소극)

8. 사실상 노무에 종사하는 공무원을 제외한 공무원이 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 한 경우 처벌하도록 규정하고 있는 지방공무원법 제82조가 입법재량을 일탈한 것인지 여부(소극)

 

【결정요지】

1. 지방공무원법(이하 ‘법’이라 한다) 제58조 제1항에서 규정하고 있는 ‘노동운동’의 개념은 그 근거가 되는 헌법 제33조 제2항의 취지에 비추어 근로자의 근로조건의 향상을 위한 단결권·단체교섭권· 단체행동권 등 근로3권을 기초로 하여 이에 직접 관련된 행위를 의미하는 것으로 좁게 해석하여야 하고, '공무 이외의 일을 위한 집단행위'의 개념도 헌법상의 집회·결사의 자유와 관련시켜 살펴보면 모든 집단행위를 의미하는 것이 아니라 공무 이외의 일을 위한 집단행위 중 공익에 반하는 행위로 축소하여 해석하여야 하며, 법원도 위 개념들을 해석·적용함에 있어서 위와 유사한 뜻으로 명백히 한정해석하고 있다. 아울러 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 개념은 공무원의 주된 직무를 정신활동으로 보고 이에 대비되는 신체활동에 종사하는 공무원으로 명확하게 해석된다. 그렇다면, 위 개념들은 집행당국에 의한 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 볼 여지가 없다.

2.법 제58조 제1항이 근로3권이 보장되는 공무원의 범위를 사실상 노무에 종사하는 공무원에 한정하고 있는 것은 근로3권의 향유주체가 될 수 있는 공무원의 범위를 법률로 정하도록 위임하고 있는 헌법 제33조 제2항에 근거한 것으로 입법자에게 부여하고 있는 형성적 재량권의 범위를 벗어난 것이라고는 볼 수 없으므로, 위 법률조항이 근로3권을 침해한 것으로 위헌이라 할 수 없다.

3.법 제58조 제1항이 공무원의 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문에 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것이고, 위 개념이 '공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위'라고 명백히 한정하여 해석되므로, 위 법률조항이 언론·출판의 자유와 집회·결사의 자유의 본질적인 내용을 과도하게 침해한다고 볼 수 없다.

4.법 제58조 제1항이 사실상 노무에 종사하는 공무원에 대하여서만 근로3권을 보장하고 그 이외의 공무원들에 대하여는 근로3권의 행사를 제한함으로써 양자를 달리 취급하는 것은 헌법 제33조 제2항에 그 근거를 두고 있을 뿐 아니라 합리적인 이유가 있다 할 것이므로 헌법상 평등의 원칙에 위반되는 것이 아니다. 한편, 입법자는 합리적인 기준에 따라 능력이 허용하는 범위 내에서 법적 가치의 상향적인 구현을 위한 제도의 단계적 개선을 추진할 수 있는 길을 선택 할 수 있는 것이므로, 공무원의 근로3권을 제한하는 것이 헌법에 위반되는 것이 아닌 이상 현시점에서 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 소정의 교원은 단결권과 단체교섭권을 향유할 수 있으나 공무원에게는 이를 보장하지 못하고 있다고 하여 이를 두고 자의적인 차별을 가하는 것이라 할 수는 없다.

5.국제인권규약들은 권리의 본질을 침해하지 아니하는 한 국내의 민주적인 대의절차에 따라 필요한 범위 안에서 근로기본권에 대한 법률에 의한 제한은 용인하고 있으므로 공무원의 근로3권을 제한하는 법 제58조 제1항과 정면으로 배치되는 것은 아니고, 그 밖에 청구인들이 거론하는 근로기본권에 관한 국제법상의 선언, 협약 및 권고 등은 우리 나라가 비준한 바 없거나 권고적 효력만을 가지고 있어 위 법률조항에 대한 위헌성 심사의 척도가 될 수 없다.

6.헌법 제117조 제1항은 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하여 법률의 위임이 있는 경우에는 조례에 의하여 소속 공무원에 대한 인사와 처우를 스스로 결정하는 권한이 있다고 할 것이므로, 제58조 제2항이 노동운동을 하더라도 형사처벌에서 제외되는 공무원의 범위에 관하여 당해 지방자치단체에 조례제정권을 부여하고 있다고 하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다.

7.사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위를 각각의 지방자치단체의 특수한 사정을 감안하지 아니하고 법률에서 일일이 정하는 것은 곤란한 일이므로 미리 법률로써 자세히 정할 수 없는 부득이한 사정이 있는 경우에 해당하고, ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’은 그 의미가 명확하여 달리 해석될 여지가 없어 하위법령에서 원래의 취지와 다른 규정을 둘 수는 없음이 명백하며, 법 제58조 제2항에서 위임하는 사항은 사실상 노무에 종사하는 공무원의 ‘범위’임이 분명하므로, 위 법률조항이 위임입법의 한계를 일탈하였다고 할 수 없다.

8.공무원이 노동운동과 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 할 경우 이는 지방자치단체와 공무원의 관계에서 단순히 행정질서에 장해를 줄 위험성이 있는 정도의 의무위반이 아니고 국민생활의 전반에 영향을 미쳐서 일반의 공익을 침해할 고도의 개연성을 띤 행위라고 볼 수 있으므로 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 법 제82조가
 입법재량의 한계를 일탈하여 헌법에 위반한다고 볼 수 없다. 한편, 공무원이 위와 같은 행위를 한 경우 형사처벌을 받을 수 있고 이와 별도로 법 제69조 제1항 제1호에 의하여 징계처분을 받을 수 있다고 하더라도 징계처분과 형사처벌은 그 권력의 기초, 목적, 내용, 대상 등을 달리하므로, 그러한 사정만으로 달리 볼 것은 아니다.

 

재판관 전효숙, 재판관 조대현의 반대의견

1. 공무원도 근로기본권의 향유주체임이 분명한 만큼 그들에게도 근로기본권을 최대한 보장하는 것이 헌법의 원칙 내지 기본정신에 합치하는 것이므로, 비록 헌법 제33조 제2항이 공무원이 다른 근로자에 비하여 갖는 특성에 비추어 근로기본권을 보장받는 공무원의 범위를 정하는 것을 입법자에게 위임하고 있다고 하더라도 그 입법형성권은 무제한의 재량이 아니라 헌법 제37조 제2항에서 정하는 원칙, 즉 기본권의 최소제한의 원칙과 본질적 내용 침해금지의 원칙에 따라야 하는 한계가 있는 것이다.

2.그런데, 법 제58조 제1항과 제82조는 사실상 노무에 종사하는 공무원에 한해 근로기본권을 향유할 수 있도록 그 범위를 극도로 제한하고 있는바, 이는 단지 사실상 노무에 종사하는 공무원인지의 여부 외의 다른 요소를 전혀 고려하지 않고 있어 법익형량을 이루었다고 볼 수 없고, 공무원의 직무의 공공성은 공무원의 종류 및 직급, 직무의 성질에 따라 다를 수 있음에도 불구하고 오직 신분이 지방자치단체에 근무하는 공무원이라는 이유만으로 근로기본권 자체를 인정하지 않고 있어 근로기본권의 본질적인 내용을 침해하거나 최소침해의 원칙에도 어긋난다. 한편, 세계인권선언이나 국제인권규약들, 공무원의 근로기본권에 관한 국제노동기구의 관련 협약들 및 국제기구의 권고들은 비록 우리 나라가 비준한 바 없다거나 유보되었다든지 권고적 효력만 있다는 등 직접적인 구속력이 없다고 하더라도 고도로 추상화된 헌법 규정의 의미나 내용 및 적용범위를 해석함에 있어 중요한 지침이 될 수 있으므로, 이러한 점을 존중하여 근로기본권에 관한 헌법 조항들을 해석하여 보더라도, 공무원의 근로기본권을 극도로 제한하고 있는 위 법률조항들은 헌법에 부합될 수 없는 것이다. 또한, 공무원이 담당하는 직무 중에는 교원의노동조합설립및운영등에관한법률 소정의 교원 등의 직무와 같거나 유사한 정도의 공공성을 지닌 직무가 있을 수 있음에도 불구하고 위 법률 조항들은 신분이 지방자치단체에 근무하는 공무원이라는 이유만으로 근로기본권 자체를 인정하지 않고 있기 때문에 그 차별에 합리적인 이유가 있다고 할 수 없다.

 

재판관 송인준, 재판관 주선회의 반대의견

1.단결권은 단체교섭권ㆍ단체행동권의 전제가 되는 것으로 노동조합의 조직을 형성하는 과정에 있어서 가장 근원적인 것이라고 할 수 있고, 단체교섭권 또한 노사의 대등관계를 실현시켜 단체교섭을 유리하게 인도하기 위한 수단인 단결권과 단체행동권의 목적을 이루기 때문에 근로기본권의 본질적인 내용을 구성한다고 할 것이므로, 법 제58조 제1항과 제82조로 인하여 공무원의 단결권과 단체교섭권을 제한하는 것은 최소침해성과 법익균형성에 어긋날 뿐만 아니라, 입법형성의 재량범위도 일탈한 것이다. 그러나, 공무원의 단체행동권을 무제한으로 허용하는 것은 국민과의 관계에 있어서 공무원 직무의 공익성ㆍ공정성ㆍ성실성 및 정치적 중립성을 침해할 우려가 있으므로 일반 사기업의 경우처럼 단체교섭의 일환으로서의 쟁의권이 헌법상 일반적으로 당연히 보장된다고는 단정할 수 없다. 즉, 헌법 제33조 제2항의 규정은 공무원의 직무의 성질과 단체행동권의 최후수단으로서의 성격 등을 고려하여 일정한 범위의 공무원에게만 제한적으로 단체행동권을 부여할 수 있도록 위임하고 있는 취지라고 보아야 할 것이다.

2.그런데, 어떤 범위의 공무원에게 단체행동권을 부여할 수 있는지에 대하여 이를 결정하는 과업은 헌법재판소의 소관일 수 없고, 이는 광범위한 입법형성권을 가진 입법자의 재량의 영역이며, 입법정책으로 결단되어야 할 문제이므로, 위 법률조항들에 대하여 단순위헌을 선언할 것이 아니라 헌법불합치결정을 선고하여 입법자로 하여금 헌법 제33조 제1항·제2항에 합치되는 법률규정을 두도록 개선입법을 명하도록 하여야
 할 것이다.

 

【심판대상조문】

지방공무원법 제58조 (집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 그러하지 아니하다.

② 제1항 단서에 규정된 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 조례로 정한다.

③, ④ 생략

지방공무원법 제82조 (벌칙) 제42조·제43조·제57조 또는 제58조의 규정에 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우를 제외하고는 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금에 처한다.

 

【참조조문】

헌법 제6조 제1항, 제7조, 제11조 제1항, 제21조 제1항, 제33조 제1항·제2항, 제37조 제2항, 제117조 제1항

헌법재판소법 제68조 제2항

 

【참조판례】

1. 헌재 1989. 12. 22. 88헌가13, 판례집 1, 357, 383

  헌재 1992.  4. 28. 90헌바27등, 판례집 4, 255, 270

  헌재 1999.  6. 24. 97헌바61, 판례집 11-1, 734, 740

  헌재 2000.  6. 29. 98헌가10, 판례집 12-1, 741, 748

  대법원 1992.  2. 14. 선고 90도2310 판결(공1992, 917, 1078)

  대법원 1992.  3. 27. 선고 91누9145 판결(공1992, 920, 1440)

  대법원2004.10.15.선고 2004도5035 판결(공2004하, 214, 1904)

2. 헌재 1992.  4. 28. 90헌바27등, 판례집 4, 255, 263-268

  헌재 1998. 11. 26. 96헌마54, 판례집 10-2, 742, 752

  헌재 1998. 11. 26. 96헌마74등, 판례집 10-2, 764, 781

4. 헌재 1992.  4. 28. 90헌바27등, 판례집 4, 255, 271-272

  헌재 1990.  6. 25. 89헌마107, 판례집 2, 178, 197

  헌재 2002. 12. 18. 2001헌마546, 판례집 14-2, 890, 901

5. 헌재 1991.  7. 22. 89헌가106, 판례집 3, 387, 425-429

  헌재 1998.  7. 16. 97헌바23, 판례집 10-2, 243, 265

  대법원 1993. 12. 24. 선고 93도1711 판결(공1994하, 962, 578)

6. 헌재 2002. 10. 31. 2001헌라1, 판례집 14-2, 362, 370-371
 7. 헌재 1998.  3. 26. 96헌가20, 판례집 10-1, 213, 219-220

  헌재 2002.  5. 30. 2001헌바5, 판례집 14-1, 478, 487

8. 헌재 1994.  4. 28. 91헌바14, 판례집 6-1, 281, 303

  헌재 1997.  8. 21. 93헌바51, 판례집 9-2, 177, 193-194

 

【당 사 자】

청 구 인　1. 노○○(2003헌바50)

  이○○(2003헌바62)

  이○○ 외 1인(2004헌바96)

  대리인 법무법인　시민종합법률사무소

  담당변호사　김남준 외 4인

2. 이○○(2005헌바49)

  대리인 변호사　최용석

당해사건　서울지방법원 2003노2647 폭력행위등처벌에관한법률위반 등

  (2003헌바50)

  서울지방법원 2003노2443 지방공무원법위반 등(2003헌바62)

  서울고등법원 2004노2218 지방공무원법위반 등(2004헌바96)

  울산지방법원 2005노102 직무유기 등(2005헌바49)

 

【주　　문】

지방공무원법 제58조 제1항·제2항, 제82조 중 제58조 위반 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.