2013헌바168 -정치자금법 제45조 제1항 등 위헌소원

사건번호: 2013헌바168
사 건 명: 정치자금법 제45조 제1항 등 위헌소원 
종국일자: 2015.12.23
종국결과: 헌법불합치

헌법재판소는 2015년 12월 23일 정당에 대한 후원을 금지하고 위반시 형사처벌하는 구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제6조, 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제6조 및 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 중 제6조에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)에 대하여 헌법에 합치되지 아니한다는 결정을 선고하고, 위 각 조항에 대하여 2017. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용을 명하였다. 이에 대하여는 재판관 조용호의 반대의견이 있다.


□ 사건의 개요
○ 청구인 이△△는 진보신당의 사무총장 겸 회계책임자, 청구인 김△△는 진보당의 회계업무 담당자이고, 나머지 청구인들은 전국사무금융노동조합 산하 개별 노동조합인 ○○브로드밴드 등의 노동조합위원장 등이다.

○ 청구인들은 정당 후원회 제도가 폐지되어 정당이 개인으로부터 직접 후원금을 기부받을 수 없게 되자 당원으로서의 권리, 의무가 없는 ‘후원당원’ 제도를 이용하여 불법으로 정치자금을 수수하기로 하고, 청구인 이△△, 김△△는 위 나머지 청구인들로부터 2009. 12. 8.부터 2009. 12. 31.까지 1억 8천여만원의 불법 정치자금을 수수하여 정치자금법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 주고 받은 사실로 2012. 10. 15. 기소되었다.

○ 청구인들은 위 재판 계속 중(서울중앙지방법원 2011고합1056) 정치자금법 제6조 및 제45조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 2013. 5. 10. 기각되자, 2013. 6. 10. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
○ 이 사건 심판대상은 구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제6조, 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제6조 및 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 중 제6조에 관한 부분(위 조항들을 총칭하여 이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것)
제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.
1. 삭제<2008. 2. 29.>
2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)
2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “대통령후보자등”이라 한다)
3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “대통령선거경선후보자”라 한다)
4. 지역선거구(이하 “지역구”라 한다) 국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 중앙당의 대표자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “당대표경선후보자”라 한다)
6. 특별시장·광역시장·도지사선거의 후보자(이하 “시·도지사후보자”라 한다)

정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것)
제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 “후원회지정권자”라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.
1. 삭제 <2008. 2. 29.>
2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)
2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “대통령후보자등”이라 한다)
3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “대통령선거경선후보자”라 한다)
4. 지역선거구(이하 “지역구”라 한다) 국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 “국회의원후보자등”이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 중앙당의 대표자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 “당대표경선후보자”라 한다)
6. 지방자치단체의 장선거의 후보자(이하 “지방자치단체장후보자”라 한다)

정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것)
제45조(정치자금부정수수죄) ① 이 법에 정하지 아니한 방법으로 정치자금을 기부하거나 기부받은 자(정당·후원회·법인 그 밖에 단체에 있어서는 그 구성원으로서 당해 위반행위를 한 자를 말한다. 이하 같다)는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.


□ 결정주문
1. 구 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정되고, 2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정되기 전의 것) 제6조, 정치자금법(2010. 1. 25. 법률 제9975호로 개정된 것) 제6조 및 정치자금법(2008. 2. 29. 법률 제8880호로 개정된 것) 제45조 제1항 본문의 ‘이 법에 정하지 아니한 방법’ 중 제6조에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 위 각 조항 부분은 2017. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용한다.


□ 이유의 요지
1. 정당의 수입구조
○ 정당 후원회 제도가 폐지되기 전인 2005년의 정당 수입구조를 보면, 국고보조금은 한나라당 약 115억원(65.5%), 열린우리당 약 119억원(54.6%)인 반면 민주노동당은 약 20억원(13.7%)에 불과하였다. 반면 후원금은 한나라당 약 2억 7천만원(1.5%), 열린우리당 약 6억 6천만원(3.0%)에 불과한 반면, 민주노동당은 약 55억원(36.7%)이었다. 즉 정당 후원회 제도가 폐지되기 전 거대정당들은 정당 수입의 대부분을 주로 국고보조금에 의존하였던 반면, 군소정당들은 후원금에 의존하는 비중이 컸다.

○ 정당 후원회 제도가 폐지된 이후에는 국고보조금이 점차 확대되어, 대통령선거가 있었던 2012년 정당에 지급된 국고보조금은 새누리당이 약 518억원(정당 수입 중 국고보조금이 차지하는 비중 65.6%), 민주통합당이 약 431억원(68.2%), 통합진보당이 약 75억원(45.12%)이었다. 2013년에는 새누리당이 약 173억원(55.4%), 민주당이 약 158억원(58.1%), 통합진보당이 약 27억원(35.5%), 정의당이 약 20억원(54.6%)을 지급받는 등, 국고보조금은 해마다 계속 증가하는 추세에 있다.

○ 현행 정치자금법상 정당의 수입은 당비, 기탁금, 보조금 및 부대수입으로 이루어지는데, 이 가운데 국고보조금과 당비를 합한 금액이 정당 수입의 약 90%를 차지한다. 다만, 전체수입에서 차지하는 국고보조금과 당비의 비율은 정당마다 다른데, 거대정당의 경우에는 국고보조금이 수입의 약 50%를 차지하여 국고보조금에 대한 의존도가 높은 반면, 군소정당의 경우에는 당비가 수입의 50%를 넘어 상대적으로 당비에 대한 의존도가 높다. 이는 정당 후원회 제도가 폐지된 이후 정당의 주 수입원은 당비와 국고보조금(기탁금 포함)인데, 국고보조금이 국회의석수 등을 기준으로 배분·지급됨에 따라 거대정당에 상대적으로 많이 지급되는 반면 거대정당의 당비 납부율은 낮고, 군소정당은 국고보조금이 적게 배분·지급되는 반면 당원의 당비 납부율이 상대적으로 높기 때문이다.

2. 정치자금의 기부와 정치적 표현의 자유 및 정당활동의 자유
○ 정당은 개인과 국가를 잇는 중간매체로서, 정당의 중개인적 역할로 말미암아 국민의 정치적 의사가 선거를 통하지 아니하고도 국가기관의 의사결정에 영향력을 미칠 수 있다. 이러한 정당의 역할과 기능에 비추어 정당에 대한 정치자금 기부는 개체로서의 국민이 자신의 정치적 견해를 표명하는 매우 효과적인 수단일 뿐만 아니라 정당에 영향력을 행사하는 중요한 방법의 하나가 된다.

○ 정당이 국민 속에 뿌리를 내리고 국민과 밀접한 접촉을 통하여 국민의 의사와 이익을 대변하고 이를 국가와 연결하는 중개자로서의 역할을 수행하기 위해서 정당은 정치적으로뿐만 아니라 재정적으로도 국민의 동의와 지지에 의존하여야 하며 정당 스스로 국민들로부터 그 재정을 충당하기 위해 노력해야 한다. 이러한 의미에서 정당이 당원 내지 후원자들로부터 정당의 목적에 따른 활동에 필요한 정치자금을 모금하는 것은 정당의 조직과 기능을 원활하게 수행하는 필수적인 요소이자 정당활동의 자유를 보장하기 위한 필수불가결한 전제로서 정당활동의 자유의 내용에 당연히 포함된다.

3. 과잉금지원칙 위배 여부
○ 이 사건 법률조항은 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정당의 정치자금 조달의 투명성을 확보하여 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것으로, 입법목적의 정당성은 인정된다.

○ 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착의 폐해를 방지하기 위해 정당에 대한 정치자금 기부를 제한할 필요가 있다 하더라도, 정경유착의 문제는 일부 재벌기업과 부패한 정치세력에 국한된 것이고 대다수 유권자들과는 직접적인 관련이 없으므로 일반 국민의 정당에 대한 정치자금 기부를 원천적으로 봉쇄할 필요는 없다. 특히 정당 후원회 제도를 폐지하게 된 계기를 제공한 정경유착의 문제는 정당 후원회를 통로로 하여 발생했던 것이 아니라 합법적인 정당 후원회 제도가 주는 절차적 번거로움과 불편함을 피해 법 제도 밖에서 불법적·음성적으로 정치자금을 수수함으로써 발생했다는 점에서 더더욱 그러하다.

- 불법 정치자금의 수수로 인한 정경유착의 폐해를 방지하기 위해 정당 후원회 제도를 일정한 범위에서 제한할 필요가 있다 하더라도, 정당 후원회 제도 자체를 전면적으로 금지하기보다는 기부 및 모금한도액의 제한, 기부내역 공개 등의 방법으로 정치자금의 투명성을 확보함으로써 충분히 방지할 수 있다.

- 정치자금 중 당비는 반드시 당원으로 가입해야만 납부할 수 있다. 현대 사회에서 정당이 정당활동에 필요한 정치자금을 모금하기 위해 당원을 모집하는 데에는 현실적인 한계가 있으므로 당원이 납부하는 당비만으로는 정당의 활동자금을 충당하기 어렵다. 일반 국민으로서도 자신이 지지하는 정당에 재정적 후원을 하기 위해 반드시 당원이 되어야 한다는 것은 간접적으로 정당 가입이 강제되는 결과를 가져오게 된다.
뿐만 아니라 누구든지 정당법상 2 이상의 정당의 당원이 될 수 없으므로 특정 정당에 가입한 당원이라 하더라도 소속 정당이 아닌 다른 정당에 정치자금을 기부하는 것은 불가능하게 되고, 정당법상 정당 가입이 금지되는 공무원 등의 경우에는 자신이 지지하는 정당에 재정적 후원을 할 수 있는 방법이 없게 된다.

- 현행법상 국민은 정당에 가입하지 않더라도 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁함으로써 정당에 대한 재정적 후원을 할 수는 있다. 그러나 현행 기탁금 제도는 기부자가 특정 정당을 지정하거나 기탁금의 배분비율을 지정할 수 있는 지정기탁금제도가 아니라 단지 일정액을 기탁하면 중앙선거관리위원회가 국고보조금의 배분비율에 따라 각 정당에 배분·지급하는 일반기탁금제도로서 정치발전기금 내지 정당발전기금의 성격을 가지며, 기부자가 자신의 정치적 선호에 따라 특정 정당에 재정적 후원을 하는 것과는 전혀 다른 제도이므로 당비나 기탁금 제도로는 정당 후원회를 대체할 수 있다고 보기 어렵다.

- 국가보조금은 정당의 공적 기능의 중요성을 감안하여 정당의 정치자금 조달을 보완하는 데에 그 의의가 있으므로, 본래 국민의 자발적 정치조직인 정당에 대한 과도한 국가보조는 정당의 국민의존성을 떨어뜨리고 정당과 국민을 멀어지게 할 우려가 있다. 뿐만 아니라 과도한 국가보조는 정당이 국민의 지지를 얻고자 하는 노력이 실패한 정당이 스스로 책임져야 할 위험부담을 국가가 상쇄하는 것으로서 정당간 자유로운 경쟁을 저해할 수 있다.

따라서 이 사건 법률조항은 수단의 적합성과 침해최소성 원칙에 위배된다.

○ 이 사건 법률조항이 보호하려는 공익은 불법 정치자금 수수의 통로인 정당 후원회를 금지함으로써 불법 정치자금 수수로 인한 정경유착을 막고 정당의 정치자금 조달의 투명성을 확보하여 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것이나, 정당제 민주주의 하에서 정당에 대한 재정적 후원이 전면적으로 금지됨으로써 정당이 스스로 재정을 충당하고자 하는 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유가 제한되는 불이익은 더욱 크다고 할 것이어서 법익 균형성도 충족되었다고 보기 어렵다.

○ 따라서 이 사건 법률조항은 정당의 정당활동의 자유와 국민의 정치적 표현의 자유를 침해한다.

4. 헌법불합치 결정과 잠정적용 명령
○ 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되므로 원칙적으로 위헌결정을 하여야 할 것이나, 위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우 후원회를 지정할 수 있는 근거규정이 없어지게 되어 법적 공백상태가 발생되고, 이로 말미암아 정치자금법상 후원회를 통하지 않고 기부한도 등의 제한이나 선거관리위원회의 통제 없이 정치자금의 후원이 이루어지게 되어 정경유착과 금권선거의 폐해가 발생할 우려가 있고, 이 사건 법률조항이 후원회제도 자체를 위헌으로 판단한 것이 아닌데도 제도 자체가 위헌으로 판단된 경우와 동일한 결과가 나타날 것이므로 이 사건 법률조항에 대하여 단순위헌 결정을 하는 대신 헌법불합치 결정을 하기로 한다.

○ 이 사건 법률조항은 그 위헌성이 제거될 때까지 잠정적으로 적용되어야 하고, 입법자는 되도록 빠른 시일 내에, 늦어도 2017. 6. 30.까지는 새 입법을 마련하여야 한다.

5. 보론
이 사건 결정으로 인하여 정당 후원회를 허용하게 되더라도, 정치자금을 더욱 투명하게 운영하고 정당간 자유로운 경쟁을 보장할 수 있는 정당의 수입구조를 마련하기 위하여 다음과 같은 부분에 대한 개선도 병행되어야 한다는 점을 밝혀둔다.

○ 첫째, 현행 정치자금법상 1회 10만원 이하, 연간 120만원 이하의 후원금은 익명으로 기부할 수 있고, 기부내역 중 일부만이 선거관리위원회에 보고되고 있을 뿐, 상세한 기부내역이 일반 국민들에게 상시적으로 공개되고 있지 아니하다. 따라서 선진 외국의 경우와 같이 익명 기부를 금지하고, 모든 기부내역에 대하여 기부자의 직업을 포함한 상세한 신원과 자금 출처를 완전하게 상시적으로 공개하여 투명성을 높이는 방안 등을 세심하게 마련할 필요가 있다.

○ 둘째, 현행 정치자금법상 국고보조금과 기탁금은 우선 국회 교섭단체를 구성한 정당에 그 100분의 50을 정당별로 균등하게 분할하여 배분·지급하고, 국회 교섭단체를 구성하지 못한 정당 중 5석 이상의 의석을 가진 정당에 대하여는 100분의 5씩을, 의석이 없거나 5석 미만의 의석을 가진 정당에 대하여는 득표수 비율에 따라 100분의 2씩을 배분·지급하며, 잔여분 중 100분의 50은 지급 당시 국회의석을 가진 정당에 그 의석수의 비율에 따라 배분·지급하고, 그 잔여분은 국회의원선거의 득표수 비율에 따라 배분·지급하도록 규정하고 있다.
이러한 배분 구조에 따르면 국회에 의석이 없는 군소정당의 경우에는 국고보조금이나 기탁금을 거의 지급받지 못하게 되므로, 군소 정당이나 신생 정당의 경우에는 당비 외에는 재정을 충당할 수 있는 방법이 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 뿐만 아니라 거대정당들이 국고보조금에 의존하여 운영됨으로써 국가의 정치적 영향력이 가중되고 일반 국민과의 거리가 멀어지게 될 우려도 존재한다.
정당 후원회가 허용되면 정당은 목적에 따른 활동에 필요한 비용을 자율적으로 모금할 수 있게 되어 현행 수준과 같은 거액의 국고보조금과 기탁금을 지급할 필요성도 상대적으로 적어질 것이므로, 향후 정당 후원회가 허용될 경우에는 위와 같은 점을 고려하여 국고보조금과 기탁금의 배분·지급 구조도 함께 개선해야 할 필요가 있다.


□ 반대의견(재판관 조용호)의 요지
○ 이 사건 법률조항의 입법목적은 정당의 불법 정치자금 수수의 통로인 정당 후원회를 원천 봉쇄함으로써 정경유착을 막고 정치자금 조달의 투명성을 확보하여 정당 운영의 투명성과 도덕성을 제고하기 위한 것으로, 그 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다.

○ 우리 정치현실에서 이권과 특혜를 노리는 기업과 돈이 필요한 정치권은 유착의 유혹에 항상 노출되어 왔다. 이들의 유착은 매우 은밀하고 대범하게 불법 정치자금의 수수로 이루어졌고, 정치자금법을 통해 기부액과 모금액에 한도를 두고 불법 정치자금 수수를 처벌하는 등의 수단으로는 이를 근절하기 어려웠던 것이 우리 정치의 현실이자 경험이었다. 따라서 이를 막기 위해서는 기업과 정당 간의 정치자금 수수를 금지하는 것이 입법자의 불가피한 최선의 결단이었다.

○ 이 사건 법률조항은 정당 후원회를 통한 기부를 정치자금의 기부를 금지할 뿐이고, 일반 국민들은 자신의 정치적 선호에 따라 지지하는 정당에 속한 정치인 개인 후원회에 정치자금을 기부함으로써 간접적으로 특정 정당에 대한 자신의 정치적 지지를 표명할 수 있는 길이 열려 있다. 뿐만 아니라 특정 정당에 가입하여 당원으로 당비를 납부할 수도 있고, 정당에 가입하지 않더라도 중앙선거관리위원회에 정치자금을 기탁하는 등의 방법으로 얼마든지 정당에 대한 재정적 후원을 할 수 있는 길이 열려 있으므로 이 사건 법률조항이 국민의 정치적 표현의 자유를 과도하게 침해하였다고 단정하기 어렵다.

○ 거액의 정치헌금을 통한 기업과 정당 간의 유착은 정치적 부패를 야기하여 정당제 민주주의를 파괴할 위험이 있기 때문에 이를 방지해야 할 공익적 필요성이 크다. 그동안 정치자금의 투명성을 높이기 위한 입법자의 시도는 모두 실패했고, 결국 우리 현대정치사는 정경유착의 폐해로 얼룩졌다. 이러한 사정을 감안하여 정치권 스스로 자신들의 가장 중요한 정치자금의 통로를 차단하면서까지 정경유착의 위험을 제거하고자 한 것은 충분히 이해할 수 있으며, 정당 후원회가 금지된다 하더라도 정당으로서는 당비, 소속 정치인 개인 후원금, 국고보조금 및 기탁금 등을 통해 정당 본연의 활동에 필요한 비용을 충분히 조달할 수 있다. 뿐만 아니라 2004년 정치자금법의 개정으로 불법 정치자금 수수의 온상이 되었던 지구당 제도가 폐지되고 유급 사무직원이 감축됨에 따라 기존 정당 후원회 제도를 유지해야 할 필요성도 어느 정도 감소되었다고 볼 수 있다.

○ 정당에 대한 후원을 부활할 경우 그로 인한 이익은 군소정당 내지 신생정당보다는 오히려 거대정당 내지 기득정당이 더 큰 망외의 이익을 보리라는 것은 명약관화한 일일 것이다.
- 법정의견에서 밝힌 기부내역의 완전한 상시 공개는 오히려 국민들의 정당 후원에 대한 장애물이 될 가능성이 높다.
- 정당 후원회 부활의 문제는 지구당 제도, 당원협의회 사무소 설치, 국고보조금 및 기탁금 제도 개선 등과 전체적으로 연동하여 함께 입법정책적으로 결단할 문제이므로, 헌법재판소가 그중 정당 후원회 제도만을 먼저 부활시키려 하는 것은 헌법재판의 기능적 한계에도 반한다.

○ 결과적으로, 정당에 대한 후원회를 금지한 이 사건 법률조항이 정당 활동의 자유와 정치적 표현의 자유에 관한 입법자의 형성의 자유의 한계를 벗어나 이를 과도하게 침해하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.


□ 결정의 의의
○ 정당에 대한 후원 제도는 1965년부터 2006. 3. 12.까지 약 40년간 존재하다가 2002년 불법 대선자금 사건의 여파로 2006. 3. 13. 폐지되었으나, 이 사건 결정으로 인해 앞으로 국회의 입법에 의하여 다시 부활할 수 있게 되었다.

○ 다만 불법 정치자금의 수수와 정경유착의 폐해가 다시 발생하지 않도록 기부내역을 완전히 그리고 상시적으로 공개하는 것이 필요하며, 과도한 국고보조에 의존하는 정당 수입구조도 함께 개선해 나가야 함을 밝혔다.