2012헌마459 -지방자치단체장의 퇴직급여제 입법부작위 위헌확인 사건

<법원직 2016>④ 선거로 취임하는 공무원인 지방자치단체장을 공무원연금법의 적용대상에서 제외하는 법률 조항은, 지방자치단체장도 국민 전체에 대한 봉사자로서 공무원법상 각종 의무를 부담하고 영리업무 및 겸직 금지 등 기본권 제한이 수반된다는 점에서 경력직공무원 또는 다른 특수경력직공무원 등과 차이가 없는데도 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 다른 공무원에 비하여 합리적 이유 없이 차별하는 것으로, 지방자치단체장들의 평등권을 침해한다.x

입법부작위 위헌확인 등

(2014. 6. 26. 2012헌마459)

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【판시사항】
1.지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련하지 않은 입법부작위가 헌법소원의 대상에 해당하는지 여부(소극)
2.공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 선거에 의하여 취임하는 공무원 가운데 ‘지방자치법 제93조에서 정한 지방자치단체의 장’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극)

【결정요지】
1.지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련하지 않은 것은 진정입법부작위에 해당하는데, 헌법상 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하고 있는 조항은 존재하지 않는다. 나아가 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 하여 선거에 입후보할 수 있고 선거에 의하여 선출되는 공무원이라는 점에서 헌법 제7조 제2항에 따라 신분보장이 필요하고 정치적 중립성이 요구되는 공무원에 해당한다고 보기 어려우므로 헌법 제7조의 해석상 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도를 마련하여야 할 입법적 의무가 도출된다고 볼 수 없고, 그 외에 헌법 제34조나 공무담임권 보장에 관한 헌법 제25조로부터 위와 같은 입법의무가 도출되지 않는다. 따라서 이 사건 입법부작위는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 그 심판대상으로 한 것으로 부적법하다.

2.지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 할 수 있는 선출직공무원으로 임기가 4년이고 계속 재임도 3기로 제한되어 있어, 장기근속을 전제로 하는 공무원을 주된 대상으로 하고 이들이 재직 기간 동안 납부하는 기여금을 일부 재원으로 하여 설계된 공무원연금법의 적용대상에서 지방자체단체장을 제외하는 것에는 합리적 이유가 있다. 선출직 공무원의 경우 선출 기반 및 재임 가능성이 모두 투표권자에게 달려 있고, 정해진 임기가 대체로 짧으며, 공무원연금의 전체 기금은 기본적으로 기여금 및 국가 또는 지방자치단체의 비용으로 운용되는 것이므로 공무원연금급여의 종류를 구별하여 기여금 납부를 전제로 하지 않는 급여의 경우 선출직 공무원에게 지급이 가능하다고 보기도 어렵다. 
따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.

재판관 김이수, 재판관 안창호, 재판관 서기석의 심판대상조항에 대한 청구인 강○원, 유○호, 김○주의 심판청구 부분에 관한 반대의견

공무원연금제도는 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능을 가지고 있다. 지방자치단체장은 직접 주민에 의하여 선출된 주민의 대표자로 민주적 정당성을 부여받은 국가기관이자 지방행정을 책임지는 공직자로 이들이 수행하는 공무의 중요도 및 국가적 헌신도는 경력직공무원이나 다른 특수경력직공무원에 비하여 결코 가볍지 않다. 그런데 소득보장적 성격의 퇴직급여 및 유족급여는 기본적으로 20년 이상 장기간 재직할 것을 전제로 하고 재직 중 기여금 납부를 전제로 한다는 점에서 선출직공무원인 지방자치단체장에게 그 적용이 어렵다 하더라도, 지방자치단체장을 공무원연금법상 급여 중 퇴직수당이나 공무상 재해보상의 적용에 있어서도 배제하고 있는 것은 합리적 이유 없는 차별로 이들의 평등권을 침해한다. 

【심판대상조문】
공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “공무원”이란 상시 공무에 종사하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가.「국가공무원법」,「지방공무원법」, 그 밖의 법률에 따른 공무원. 다만, 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원은 제외한다.
나. 생략
2.∼10. 생략
②∼③ 생략

【참조조문】
헌법 제7조, 제117조, 제118조
지방자치법(2011. 5. 30. 법률 제10739호로 개정된 것) 제33조(의원의 의정활동비 등) ① 지방의회의원에게 다음 각 호의 비용을 지급한다.
1. 의정 자료를 수집하고 연구하거나 이를 위한 보조 활동에 사용되는 비용을 보전(補塡)하기 위하여 매월 지급하는 의정활동비
2. 본회의 의결, 위원회의 의결 또는 의장의 명에 따라 공무로 여행할 때 지급하는 여비
3. 지방의회의원의 직무활동에 대하여 지급하는 월정수당
② 제1항 각 호에 규정된 비용의 지급기준은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회에서 결정하는 금액 이내로 하여 지방자치단체의 조례로 정한다. 
③ 의정비심의위원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
지방자치법(2011. 5. 30. 법률 제10739호로 개정된 것) 제34조(상해·사망 등의 보상) ① 지방의회의원이 회기 중 직무(제61조 단서에 따라 개회된 위원회의 직무와 본회의 또는 위원회의 의결이나 의장의 명에 따른 폐회 중의 공무여행을 포함한다)로 인하여 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직무로 인한 질병으로 사망한 경우에는 보상금을 지급할 수 있다.
② 제1항의 보상금의 지급기준은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
지방자치법(2011. 5. 30. 법률 제10739호로 개정된 것) 제93조(지방자치단체의 장) 특별시에 특별시장, 광역시에 광역시장, 특별자치시에 특별자치시장, 도와 특별자치도에 도지사를 두고, 시에 시장, 군에 군수, 자치구에 구청장을 둔다.
지방공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11531호로 개정된 것) 제2조(공무원의 구분) ① 지방자치단체의 공무원(지방자치단체가 경비를 부담하는 지방공무원을 말하며, 이하 “공무원”이라 한다)은 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분한다.
② “경력직공무원”이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장되며 평생 동안(근무기간을 정하여 임용하는 공무원의 경우에는 그 기간 동안을 말한다) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 일반직공무원: 기술·연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하는 공무원
2.특정직공무원: 공립 대학 및 전문대학에 근무하는 교육공무원, 교육감 소속의 교육전문직원, 자치경찰공무원 및 지방소방공무원과 그 밖에 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에서 특정직공무원으로 지정하는 공무원
3. 삭제

③ “특수경력직공무원”이란 경력직공무원 외의 공무원을 말하며, 그 종류는 다음 각 호와 같다.
1. 정무직공무원
가. 선거로 취임하거나 임명할 때 지방의회의 동의가 필요한 공무원
나.고도의 정책결정업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로서 법령 또는 조례에서 정무직으로 지정하는 공무원
2. 별정직공무원: 비서관·비서 등 보좌업무 등을 수행하거나 특정한 업무 수행을 위하여 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원
3. 삭제
4. 삭제
④ 제3항에 따른 별정직공무원의 임용조건, 임용절차, 근무 상한연령, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령 또는 조례로 정한다.
지방공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11531호로 개정된 것) 제3조(적용범위) ① 특수경력직공무원에 대하여는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 제31조, 제41조 제1항, 제42조부터 제46조까지, 제46조의2, 제46조의3, 제47조부터 제51조까지, 제51조의2, 제52조부터 제59조까지, 제61조, 제74조부터 제79조까지 및 제82조에 한정하여 이 법을 적용한다.
② 제1항에도 불구하고 정무직공무원에 대하여는 제31조 및 제61조를 적용하지 아니하고, 대통령령으로 정하는 특수경력직공무원에 대하여는 제57조 및 제58조를 적용하지 아니한다.
③ 제25조의2는 대통령령으로, 제25조의3은 대통령령 또는 조례로 정하는 공무원에게만 적용한다.
④ 제25조의5에 따라 근무기간을 정하여 임용하는 공무원에 대하여는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 제29조의2, 제29조의3, 제30조의2, 제30조의4, 제38조, 제39조, 제39조의2, 제39조의3, 제65조의4, 제66조 및 제66조의2를 적용하지 아니한다.
지방공무원법(2012. 12. 11. 법률 제11531호로 개정된 것) 제68조(사회보장) ① 공무원이 질병·부상·장애·분만·퇴직·사망 또는 재해를 입은 경우에는 본인이나 유족에게 법률에서 정하는 바에 따라 적절한 급여를 지급한다.
② 지방자치단체는 법률에서 정하는 바에 따라 공무원의 복지와 이익을 적절·공정하게 보호하기 위하여 그 대책을 수립·실시하여야 한다.
전직대통령 예우에 관한 법률(2011. 5. 30. 법률 제10742호로 개정된 것) 제4조(연금) ① 전직대통령에게는 연금을 지급한다.
② 제1항에 따른 연금 지급액은 지급 당시의 대통령 보수연액(報酬年額)의 100분의 95에 상당하는 금액으로 한다.
전직대통령 예우에 관한 법률(2011. 5. 30. 법률 제10742호로 개정된 것) 제5조(유족에 대한 연금) ① 전직대통령의 유족 중 배우자에게는 유족연금을 지급하며, 그 연금액은 지급 당시의 대통령 보수연액의 100분의 70에 상당하는 금액으로 한다.
② 전직대통령의 유족 중 배우자가 없거나 제1항에 따라 유족연금을 받던 배우자가 사망한 경우에는 그 연금을 전직대통령의 30세 미만인 유자녀(遺子女)와 30세 이상인 유자녀로서 생계능력이 없는 사람에게 지급하되, 지급 대상자가 여러 명인 경우에는 그 연금을 균등하게 나누어 지급한다.

【참조판례】

가. 헌재 1994. 12. 29. 89헌마2, 판례집 6-2, 395, 405헌재 1999.  4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 512-513헌재 2008. 12. 26. 2007헌마444, 판례집 20-2하, 820, 830헌재 2010.  7. 29. 2008헌가19등, 판례집 22-2상, 37, 54

나. 헌재 1999.  4. 29. 97헌마333, 판례집 11-1, 503, 512-514헌재 2001.  4. 26. 2000헌마390, 판례집 13-1, 977, 989-990헌재 2001.  9. 27. 2000헌마342, 판례집 13-2, 422, 433헌재 2003. 11. 27. 2003헌바39, 판례집 15-2하, 297, 310헌재 2008. 12. 26. 2007헌마444, 판례집 20-2하, 820, 830, 831-832헌재 2014.  5. 29. 2012헌마515, 공보 212, 1006, 1010

【당 사 자】

청 구 인 [별지] 명단과 같음대리인 법무법인 서울(담당변호사 이석연)변호사 주선회

【주    문】

1. 지방자치단체의 장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 법률로 정하지 아니한 입법부작위에 대한 심판청구를 각하한다.

2. 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 선거에 의하여 취임하는 공무원 가운데 ‘지방자치법 제93조에서 정한 지방자치단체의 장’에 관한 부분에 대한 심판청구 중 청구인 성○용, 조○행, 김○기, 고○득의 심판청구는 각하하고, 청구인 강○원, 유○호, 김○주의 심판청구는 기각한다.

【이    유】

1. 사건개요

청구인들은 2010. 6. 2.과 2012. 4. 11. 실시된 지방자치단체장 선거에서 당선되어 이 사건 헌법소원심판을 청구한 2012. 5. 15. 당시 지방자치단체장으로 재직중이었다. 청구인들은 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도가 마련되어 있지 않아 재산권과 공무담임권 및 인간다운 생활을 할 권리 등 헌법상 기본권을 침해당하고 있다고 주장하며, 주위적으로 ‘지방자치법 제93조가 정한 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도의 근거와 절차를 정한 법률을 마련하지 아니한 입법부작위’의 위헌확인을 구하고, 예비적으로 선거에 의하여 취임하는 공무원인 지방자치단체장을 그 적용 대상에서 제외하고 있는 공무원연금법 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 주위적으로 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련하지 아니한 입법부작위(다음부터 ‘이 사건 입법부작위’라 한다), 예비적으로 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 선거에 의하여 취임하는 공무원 가운데 ‘지방자치법 제93조에서 정한 지방자치단체의 장’에 관한 부분(다음부터 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것)

제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1.“공무원”이란 상시 공무에 종사하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.

가.국가공무원법, 지방공무원법, 그 밖의 법률에 따른 공무원. 다만, 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원은 제외한다.

3. 청구인들의 주장

지방자치단체장은 선거에 의하여 취임하는 공무원이지만 그 신분이나 직무수행에 있어 다른 일반 공무원과 차이가 없고, 오히려 해당 지방자치단체를 통합·대표하고 국가사무를 위임받아 처리하는 등 일반직 공무원에 비하여 중요한 업무를 수행하고 있다. 헌법 제7조 제2항에서 정한 공무원의 신분보장에는 공무원의 퇴임 후 생활안정의 토대가 되는 퇴직급여제도가 포함되고, 이는 직업공무원뿐만 아니라 국민에 대하여 책임을 지는 모든 공무원에 해당된다고 보아야 한다. 특히 지방자치단체장과 같은 선출직 공무원의 경우 임기제로 봉직하고 선거에 의하여 진퇴가 결정되는 불안정한 직책임을 고려할 때, 이들이  재임 중 직무에 전념할 수 있도록 퇴임 후 생활안정을 위한 최소한의 기반을 마련해 줄 필요가 있다. 따라서 헌법 조항을 통해 입법자에게 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련할 의무가 인정되므로 이 사건 입법부작위는 청구인들의 재산권, 평등권, 공무담임권, 행복추구권을 침해한다.

예비적으로 지방자치단체장을 그 적용 대상에서 제외하고 있는 심판대상조항 또한 청구인들의 헌법상 재산권, 공무담임권 등 기본권을 침해하고, 같은 선출직 공무원인 대통령의 경우 ‘전직대통령예우 등에 관한 법률’에 의하여 연금 등의 재정적 지원을 받고 국회의원의 경우에도 ‘대한민국헌정회 육성법’에 의하여 특별연금을 지급받아 온 점 등을 고려할 때, 청구인들에 대한 합리적 이유 없는 차별로 평등권을 침해한다.

4. 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구 

가. 지방자치단체장의 선임 및 법적 지위 

헌법은 지방자치단체장의 선임방법을 법률로 정하도록 하고 있다(헌법 제118조 제2항). 지방자치단체장의 선임 방법에 관하여는 입법적 변화가 있었는데, 지방자치단체장은 임명직으로 운용되어 오다가 1994년에 ‘공직선거 및 선거부정방지법’이 제정되면서 지방자치단체장 선거 및 후보자에 대한 정당공천제도를 실시하도록 규정함에 따라 지방자치단체장에 대한 직선제가 실시되었다.

지방자치법상 지방자치단체장은 주민의 보통·평등·직접·비밀선거에 의해 선출되는 공무원으로, 지방자치단체장의 임기는 4년이고 계속 재임은 3기에 한한다(지방자치법 제94조, 제95조). 지방자치단체장은 주민의 직접 선거로 선출되고 특정 정당을 정치적 기반으로 할 수 있기 때문에(공직선거법 제47조) 지방자치단체장에게는 공무원의 신분보장이나 정치운동을 금지하는 조항(지방공무원법 제57조)이 적용되지 않는다.

지방자치단체장은 독임제(獨任制) 행정기관으로서 해당 지방자치단체를 대표하고, 지방자치단체의 최고집행기관으로서 지방자치단체의 사무를 총괄하며(지방자치법 제101조), 소속 직원을 지휘·감독하고 그 임면·교육훈련·복무·징계에 관한 사항을 처리한다(지방자치법 제105조). 그리고 지방자치법 제23조에 따라 법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙제정권 및 지방자치단체의 주요결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있는 권한도 가지고 있다(지방자치법 제14조). 한편 지방자치단체장은 국가의 사무를 위임받아 처리하는 범위 안에서 국가의 하급행정기관으로서의 지위도 갖는다. 지방자치단체의 구역에서 행해지는 국가사무는 지방자치법 제101조에 따라 법령에 특별한 규정이 없는 한 당해 지방자치단체장에게 위임하여 수행한다.

나. 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구의 적법 여부

(1) 청구인들은 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련하지 않은 것이 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해한다며 다투고 있다. 이는 헌법상 입법의무가 있는 사항에 관하여 입법자가 전혀 입법을 하지 아니하여 입법에 흠결이 있는 경우이므로 진정입법부작위에 해당한다.

그런데 어떠한 사항을 법률로 규율할 것인지 여부는 특별한 사정이 없는 한 입법정책의 문제이다. 따라서 진정입법부작위에 대한 헌법소원은 헌법에서 기본권보장을 위하여 법령에 명시적인 입법위임을 하였는데도 입법자가 이를 이행하지 아니한 경우이거나, 헌법해석상 특정인에게 구체적인 기본권이 생겨 이를 보장하기 위한 국가의 행위의무 내지 보호의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 아니한 경우에 한하여 허용된다(헌재 1994. 12. 29. 89헌마2; 헌재 2010. 7. 29. 2008헌가19등 참조).

(2) 지방자치제도에 관한 헌법 조항들은 지방자치단체의 종류 및 지방의회의 조직·권한·의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하고 있을 뿐(헌법 제117조, 제118조), 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도에 관한 사항을 법률로 정할 것을 위임하고 있지 않다. 또한 헌법 제7조 제2항은 “공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다.”고 규정하고 있으나, 이는 신분보장과 정치적 중립성을 본질적 내용으로 하는 직업공무원제도에 관한 조항일 뿐, 위 조항이 선거에 의하여 취임하는 공무원인 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련하도록 입법위임을 하고 있다고 볼 수 없다. 그 밖에 헌법상 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하고 있는 조항은 존재하지 않는다.

(3)헌법 제7조 제2항은 공무원의 신분보장을 선언하고 있고 공무원의 신분보장은 경제적 보장 없이는 사실상 실현될 수 없으므로, 국가는 공무원의 공무수행에 대한 대가로 공무원을 부양할 책임이 있다 할 수 있다. 이러한 연유로 공무원연금제도의 헌법적 근거를 헌법 제7조 제2항에서 찾기도 한다(헌재 2008. 12. 26. 2007헌마444 참조). 그러나 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 하여 선거에 입후보할 수 있고 주민의 선거에 의하여 선출되는 공무원이라는 점에서, 헌법 제7조 제2항에 따라 신분보장이 필요하고 정치적 중립성이 요구되는 공무원에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 헌법 제7조의 해석상, 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도를 마련하여야 할 입법적 의무가 도출된다고 볼 수는 없다.

한편, 퇴직 이후의 생활 안정과 보장을 위한 퇴직연금 등 각종 사회보장수급권은 사회적 기본권으로서 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리에 그 헌법적 근거를 두고 있다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333 참조). 그러나 기본적으로 사회적 기본권의 구체적인 실현에 있어서 입법자는 광범위한 형성의 자유를 가지므로 헌법 제34조로부터 바로 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련할 입법의무가 도출된다고 보기 어렵다. 그 밖에 헌법 제25조가 규정하는 공무담임권은 공직 취임의 기회 보장을 보호영역으로 하는데, 더 나아가 지방자치단체장의 재임 기간 동안 충실한 공직 수행을 담보하기 위하여 이들을 위한 퇴직급여제도를 마련할 것까지 그 보호영역으로 한다고 볼 수는 없다.

(4) 그렇다면 이 사건 입법부작위에 관해서는 헌법상 명시적 입법위임이 존재하지 않음은 물론 헌법 해석상으로도 위와 같은 입법을 마련할 의무가 도출된다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 그 심판대상으로 한 것으로 부적법하다.

5. 심판대상조항에 대한 심판청구

가. 청구기간 도과 여부

이 사건에서 보면, 청구인 성○용, 조○행은 2002. 7. 1. 제3기 지방자치단체장 선거에서 당선된 이후 3기 연속하여 지방자치단체장으로 재직 중이었고, 청구인 김○기는 제1, 2기 지방자치단체장 선거에서 당선되었으며, 청구인 고○득은 제1, 2, 3기 지방자치단체장 선거에서 당선되어 지방자치단체장으로 재직하였다가 다시 2010. 6. 2. 제5기 지방자치단체장 선거에서 당선되었다. 그리고 청구인 강○원, 유○호, 김○주는 2012. 4. 11. 실시된 자치단체장 보궐선거에서 최초로 당선되었다.

한편 심판대상조항의 시행일은 2010. 1. 1.이므로, 청구인 성○용, 조○행은 법령의 시행과 동시에 기본권 침해를 받게 되었고, 청구인 김○기, 고○득은 제5기 지방자치단체장으로 취임한 2010. 7. 1.부터 기본권 침해를 받게 되었다. 그런데 위 청구인들은 그로부터 1년이 지난 2012. 5. 15. 이 사건 심판청구를 제기하였으므로 이미 청구기간이 도과하였다. 다만, 청구인 강○원, 유○호, 김○주는 지방자치단체장으로 취임한 2012. 4. 12.부터 심판대상조항에 따라 기본권 침해를 받게 되었으므로, 이들은 청구기간을 준수하였다.

나. 본안에 관한 판단

(1) 이 사건의 쟁점

심판대상조항은 선거로 취임하는 공무원인 지방자치단체장을 공무원연금법의 적용대상에서 제외하고 있는데, 지방자치단체장도 국민 전체에 대한 봉사자로서 공무원법상 각종 의무를 부담하고 영리업무 및 겸직 금지 등 기본권 제한이 수반된다는 점에서 경력직공무원 또는 다른 특수경력직공무원 등과 차이가 없는데도, 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 다른 공무원에 비하여 합리적 이유 없이 차별하여 청구인들의 평등권을 침해하는지 문제된다. 또한 청구인들은 공무원연금법상 각종 급여 혜택을 전혀 받지 못하므로, 심판대상조항이헌법제34조에서보장하는청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지도 문제된다.

한편, 공무원연금법상 퇴직 급여 등은 기본적으로 사회보장적 급여의 성격을 가짐과 동시에 공로보상 내지 후불임금의 성격도 함께 가지고 있으나, 공무원연금법상의 수급권은 수급요건이나 수급자의 범위 등 법령에서 정한 요건을 충족하는 경우에 비로소 재산권적 성격이 인정되는 공법상 권리가 되는 것이므로(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333; 헌재 2008. 12. 26. 2007헌마444 참조), 공무원연금법의 적용대상에서 명시적으로 제외되어 있는 청구인들의 경우 심판대상조항으로 인한 재산권 제한 문제는 발생하지 않는다. 또 헌법 제25조의 공무담임권이 공무원의 재임 기간 동안 충실한 공무 수행을 담보하기 위하여 공무원의 퇴직급여 및 공무상 재해보상을 보장할 것까지 그 보호영역으로 하고 있다고 보기 어렵고, 행복추구권은 행복을 추구하기 위하여 필요한 급부를 국가에 대하여 적극적으로 요구할 수 있음을 내용으로 하는 것이 아니므로(헌재 2003. 11. 27. 2003헌바39), 심판대상조항으로 인한 공무담임권 및 행복추구권의 제한은 문제되지 않는다.

(2) 평등권 침해 여부

(가) 심판대상조항은 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우이거나 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하는 경우라고도 볼 수 없고, 연금수급권과 같은 사회적 기본권을 법률로 형성함에 있어 입법자에게 광범위한 재량이 인정된다. 따라서 지방자치단체장인 청구인들과 공무원연금법의 적용대상인 다른 공무원과의 차별취급이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부는 그러한 차별에 합리적 이유가 있는지 여부에 달려 있다(헌재 1999. 12. 23. 98헌바33; 헌재 2008. 12. 26. 2007헌마444 등 참조).

(나) 국가공무원법 및 지방공무원법은 공무원을 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 구분하고 있는데, 경력직공무원이란 실적과 자격에 따라 임용되고 그 신분이 보장된 공무원을 말한다(국가공무원법 제2조 제2항, 지방공무원법 제2조 제2항). 경력직공무원에게는 공무원법상 신분보장 및 정치운동 금지 조항이 적용된다(국가공무원법 제65조 및 제8장, 지방공무원법 제57조 및 제7장).

공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상·질병·폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여할 목적으로 마련된 사회보험으로(공무원연금법 제1조), 공무원연금법상 급여는 기본적으로 사회보장적 급여로서의 성격을 가지고 있다. 그런데 공무원연금법상 급여는 공무원이 납부하는 기여금이 그 재원의 일부를 구성한다는 점에서 후불임금의 성격도 일부 가지고 있고, 국가는 공무원연금제도를 통해 공무원을 퇴직 이후 생활의 곤란이나 공무상 재해로 인한 생계의 위협으로부터 벗어나게 함으로써 공무원의 장기근속을 유도하여 행정의 효율성과 안정성을 꾀하고 이들의 재직기간 동안 직무의 충실성과 안정성을 확보할 수 있는 측면이 있다. 따라서 공무원연금제도는 기본적으로 장기근속을 전제로 하는 경력직공무원을 그 주된 대상으로 한다고 볼 수 있고, 이는 공무원연금제도의 핵심이라 할 수 있는 퇴직연금과 유족연금이 20년 이상 재직하고 퇴직한 공무원을 전제로 설계되어 있는 점을 보더라도 알 수 있다(공무원연금법 제46조, 제56조).

반면, 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 할 수 있고 주민의 선거를 통해 취임하며 정해진 임기 동안 재직하는 정무직공무원으로서, 공무원법상 신분보장 및 정치운동 금지의 제한을 받지 않는다는 점에서(지방공무원법 제3조), 공무원법상 신분보장을 받으며 평생 또는 장기간 공무원으로 근무할 것이 예정된 경력직공무원과는 차이가 있다. 그리고 지방자치단체장의 경우 임기가 4년으로 제한되어 있고 계속 재임도 3기로 제한되어 있어(지방자치법 제94조, 제95조) 지방자치단체장의 총 재임기간 내지 퇴직시점은 미리 확정하기 어렵기 때문에, 장기근속을 전제로 하는 공무원을 주된 대상으로 하고 이들이 재직 기간 동안 납부하는 기여금을 일부 재원으로 하여 설계된 공무원연금법의 적용대상에 지방자체단체장을 포함하는 것은 입법기술적으로도 어려움이 있다.

따라서 심판대상조항이 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 경력직공무원과 달리 취급하는 데에는 합리적 이유가 인정된다.

(다)한편, 특수경력직공무원에는 정무직공무원과 별정직공무원이 포함된다. 정무직공무원은 선거로 취임하거나 임명할 때 국회 또는 지방의회의 동의가 필요한 공무원, 고도의 정책결정 업무를 담당하거나 이러한 업무를 보조하는 공무원으로 법령에서 정무직으로 지정하는 공무원을 말한다. 그리고 별정직공무원은 비서관·비서 등 보좌업무 등을 수행하거나 특정한 업무 수행을 위하여 법령에서 별정직으로 지정하는 공무원을 말한다(국가공무원법 제2조 제3항, 지방공무원법 제2조 제3항). 

선출직 공무원을 제외한 다른 특수경력직공무원 역시 공무원법상 신분보장이 적용되지 않고 평생 동안 근무할 것이 예정되어 있다고 보기 어렵다(국가공무원법 제3조, 지방공무원법 제3조). 그런데 특수경력직공무원 중 지방자치단체장과 같은 선출직 공무원만 공무원연금법의 적용대상에서 제외하는 데 합리적 이유가 있는지 여부가 문제이다.

공무원연금법은 1960년 공무원연금법 제정 시부터 대통령, 국회의원, 지방의회의원, 교육감 등 모든 선출직 공무원을 그 적용대상에서 제외하고 있다. 그리하여 선출직 공무원의 경우 공무원연금법이 아닌 다른 법률에 따라 퇴직연금 내지 공무상 재해보상이 이루어지고 있다(전직대통령 예우에 관한 법률, 국회의원수당 등에 관한 법률 제10조, 지방자치법 제33조, 제34조 참조). 이는 선출직 공무원의 경우 선출 기반 및 재임 가능성이 모두 투표권자에게 달려 있고 정해진 임기가 대체로 짧다는 점에서, 다른 공무원이 재직 기간 동안 납부하는 기여금을 주된 재원으로 하여 운용되는 공무원연금체계에 선출직 공무원을 포함하는 것이 부적절하다는 입법자의 판단에 따른 것이다. 나아가 지방자치단체장의 경우 차기 선거를 통한 연임 가능성으로 직무의 충실성이 자동적으로 담보되고 총 재임 기간을 미리 특정할 수 없다는 점에서, 임명권자에 의하여 임명되고 정해진 기간이나 임명권자의 해임 등에 의하여 그 직에서 물러나게 되는 다른 특수경력직공무원과 근본적으로 차이가 있다. 

한편, 퇴직연금이나 유족연금 등 소득보장적 성격의 급여가 아닌 퇴직수당, 공무상 요양비, 장해급여 등의 경우에는 공무원의 장기근속이나 기여금 납부를 전제로 하지 아니한다. 그러나 공무원연금의 전체 기금은 기본적으로 기여금을 바탕으로 국가 또는 지방자치단체가 일부 비용을 부담하여 운용되는 것이므로, 공무원연금급여의 종류를 구별하여 일부 급여의 경우 선출직 공무원에게도 지급이 가능하다고 보기도 어렵다. 

따라서 심판대상조항이 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 다른 특수경력직공무원과 달리 취급하는 데에도 합리적 이유가 인정된다.

(라) 그러므로 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

(3) 인간다운 생활을 할 권리의 침해 여부

공무원연금법상의 연금수급권과 같은 사회보장수급권은 헌법 제34조로부터 도출되는 사회적 기본권의 하나이다. 이와 같이 사회적 기본권의 성격을 지니는 연금수급권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것으로서 법률에 의한 형성을 필요로 하고, 연금수급권의 구체적인 내용, 즉 수급요건, 수급권자의 범위, 급여금액 등은 법률에 의하여 비로소 확정된다. 그런데 연금수급권과 같은 사회적 기본권을 법률로 형성함에 있어서는 입법자에게 광범위한 입법재량이 부여되어 있어 국가의 재정능력, 국민 전체의 소득 및 생활수준, 그 밖에 여러 가지 사회적·경제적 여건 등을 종합하여 합리적인 수준에서 결정할 수 있는 것이다. 이때 그 결정이 현저히 자의적이거나 사회적 기본권의 최소한도의 내용마저도 보장하지 않은 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333; 헌재 2014. 5. 29. 2012헌마515 참조). 나아가 국가가 국민의 인간다운 생활을 보장하기 위한 헌법적 의무를 다하였는지 여부는 공무원연금제도만으로 판단하여서는 안 되고, 다른 사회보험에 의한 소득보장제도나 기타 사회부조의 방식에 따라 행하여지는 각종 급여나 각종 부담의 감면 등을 총괄한 수준을 가지고 판단하여야 한다(헌재 2001. 4. 26. 2000헌마390 참조).

공무원연금제도는 공무원이라는 특수직역을 대상으로 한 노후소득보장, 근로보상, 재해보상, 부조 및 후생복지 등을 포괄적으로 실시하는 종합적인 사회보장제도라 할 수 있다(헌재 2001. 9. 27. 2000헌마342). 그러나 지방자치단체장을 이러한 공무원연금법의 적용대상에 포함하는 방법이 지방자치단체장의 퇴직 이후 생활 보호를 위한 유일한 수단이라고 보기는 어렵다. 입법자는 일반 국민의 노후의 생활안정과 복지증진에 기여할 목적으로 노령의 국민에 대하여 연금급여를 실시하기 위한 국민연금제도를 두고 있으므로, 청구인들은 국민연금법상 지역가입자로서 노령연금 등을 지급받을 수 있다(국민연금법 제9조). 나아가 지방자치단체장으로 재직하기 전에 공무원으로 재직한 적이 있는 경우 ‘국민연금과 직역연금의 연계에 관한 법률’에 따라 국민연금 가입기간과 공무원연금 등 직역재직기간을 합산·연계하여 연계퇴직연금 등의 급여를 지급받을 수도 있다.

그 밖에 생활이 어려운 사람에게 필요한 급여를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조성할 목적으로 국민기초생활보장법이 마련되어 있고, 저소득 노인층에 대한 경노연금 지급, 건강진단, 공공시설 등의 무료이용 및 노인복지시설을 설치하고 이를 이용하도록 하여 노인의 생활안정, 보건 및 복지를 시행하게 하고 있다. 또한 국민건강보험법상 직장가입자로서 각종 의료혜택을 받을 수도 있다.

그렇다면 심판대상조항이 청구인들과 같은 지방자치단체장을 공무원연금법의 적용대상에서 제외하고 있다고 하더라도, 이들의 인간다운 생활을 보장하기 위하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용의 최소한도 보장에도 이르지 못하였고 보기 어려우므로, 심판대상조항은 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니한다.

6. 결  론

그렇다면 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구와 심판대상조항에 대한 심판청구 중 청구인 성○용, 조○행, 김○기, 고○득의 심판청구는 부적법하므로 각하하고, 청구인 강○원, 유○호, 김○주의 심판대상조항에 대한 심판청구는 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 7.과 같은 재판관 김이수, 재판관 안창호, 재판관 서기석의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관의 의견이 일치되었다.

7. 심판대상조항에 대한 청구인 강○원, 유○호, 김○주의 심판청구에 관한 재판관 김이수, 재판관 안창호, 재판관 서기석의 반대의견

우리는 심판대상조항이 지방자치단체장을 공무원연금법상 급여 중 퇴직수당이나 공무상 재해보상의 적용에 있어서도 배제하고 있는 것은 합리적 이유 없는 차별로 위 청구인들의 평등권을 침해한다는 점에서, 다수의견에 반대한다.

가. 공무원연금법상 급여의 종류 및 법적 성격

공무원연금제도는 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 민간의 산재보험에 해당하는 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능을 가지고 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 참조). 

부연하면, 공무원연금법상의 급여는 그 보호내용의 성격에 따라, ① 퇴직이나 사망 등에 의한 소득상실시 그 소득을 보장해주는 소득보장적 성격의 퇴직급여와 유족급여, ② 민간의 법정퇴직금에 해당하는 근로보상적 성격의 퇴직수당, ③ 근로재해에 대해 보상을 해주는 재해보상적 성격의 공무상요양비, 장해급여 및 유족보상금, ④ 일반재해에 대해 위로하는 차원에서 지급하는 부조적 성격의 재해부조금과 사망조위금 등으로 나누어진다.

그런데, 소득보장적 성격의 퇴직급여 및 유족급여는 기본적으로 20년 이상 장기간 재직할 것을 전제로 하고 이에 소요되는 비용은 공무원이 매월 보수에서 납부하는 기여금과 국가 또는 지방자치단체의 부담금으로 충원되는 반면(공무원연금법 제66조 제2항, 제67조, 제69조 제1항), 나머지 급여에 소요되는 비용은 국가 또는 지방자치단체가 부담한다(공무원연금법 제34조, 제42조, 제65조 제2항, 제3항). 

이러한 공무원연금법상 급여는 기본적으로 사회보장적 급여로서의 성격을 가지고 있으나 위와 같이 기여금의 납부를 통하여 공무원 자신도 그 재원의 형성에 일부 기여한다는 점에서 후불임금의 성격도 가미되어 있고, 나아가 공무원이 재직 중 국민에 대한 봉사자 지위에서 가지는 의무를 성실히 수행한 데 대한 공로보상적 급여로서의 성격도 함께 가진다(헌재 1999. 4. 29. 97헌마333; 헌재 2000. 3. 30. 98헌마401등; 헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57 참조).

나. 평등권 침해 

(1) 앞서 보았듯이 공무원연금법상 소득보장적 성격을 가지는 퇴직급여 및 유족급여는 기본적으로 장기간 재직한 공무원에 대한 후불임금 내지 공로보상적 성격을 가지고 있고, 국가로서는 이를 통해 공무원의 장기근속을 유도하여 행정의 효율성과 안정성을 꾀하고 이들의 재직기간 동안 직무의 충실성과 안정성을 확보할 수 있는 측면이 있다.

그런데, 지방자치단체장은 주민의 직접 선거로 선출되고 기본적으로 정해진 임기 동안 재직하는 선출직 공무원이고, 나아가 퇴직급여나 유족급여는 공무원이 장기간 납부하는 기여금이 그 재원의 일부를 구성한다는 점에서, 지방자치단체장을 공무원연금법상 퇴직급여나 유족급여의 적용대상에 포함하는 것은 입법기술적으로 곤란할 뿐만 아니라 전체 연금수급권자와의 형평성 차원에서 부적절하다고 보인다.

그러나, 민간의 퇴직금에 상당하는 퇴직수당이나 공무상 재해에 대해 보상을 해주는 재해보상적 성격의 공무상요양비, 장해급여 및 유족보상금의 적용에 있어서 지방자치단체장을 다른 공무원과 달리 취급하는 것은, 다음과 같은 점을 고려할 때, 합리적 이유 없는 차별이라 할 것이다.

(2)지방자치단체장은 직접 주민에 의하여 선출된 주민의 대표자로 민주적 정당성을 부여받은 국가기관이자 지역의 다양한 이해와 갈등을 조정하는 중대한 역할을 담당하고 있고, 이러한 풀뿌리 민주주의를 실현하기 위하여 지방행정을 책임지며 국민의 가장 가까이에서 생활안정과 복지를 실현해나가는 공직자로, 이들이 수행하는 공무의 중요도 및 국가적 헌신도는 경력직공무원이나 다른 특수경력직공무원에 비하여 결코 가볍지 않다.

또한 지방자치단체장이 국가의 사무를 위임받아 처리하는 범위 내에서는 국가의 하급행정기관으로서의 지위도 갖는데(지방자치법 제101조), 지방자치단체장이 수행하는 공무 중 국가사무의 처리도 상당 부분을 차지하고, 이러한 국가사무의 처리에 있어서는 지방자치단체장이 임명직으로 운용되던 과거와 비교할 때 크게 차이가 없다.

따라서, 청구인들 역시 헌법 제7조 제1항에 따라 국민전체의 봉사자로서 국민에게 법적·정치적 책임을 지는 공무원에 해당하므로, 이들에게도 퇴직금 성격의 퇴직수당, 또는 적어도 이들이 국민전체의 봉사자로서 공무수행 중 당한 재해에 대하여는 국가가 보상책을 마련해 줄 필요가 있다.

그런데, 퇴직연금이나 유족연금 등 소득보장적 성격의 급여는 입법기술적으로 적용이 어렵다 하더라도, 퇴직금 성격을 가지는 퇴직수당이나 요양급여, 장해급여 및 유족보상금 등 공무상 재해보상급여는 국가 또는 지방자치단체가 그 비용을 전액 부담하고 있으므로 지방자치단체장을 그 적용대상에 포함하는 것이 입법기술적으로 곤란하거나 재직기간 동안 기여금을 납부해 온 다른 공무원들과의 관계에서 형평성 문제를 야기하지도 않는다. 오히려 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도가 입법으로 마련되어 있지 아니한 상황에서, 이를 통해 자치단체장의 임기 중 직무수행의 충실성 및 효율성을 담보할 수 있고, 지방자치단체장의 퇴직 이후 생활의 유지 및 안정에 기여할 수 있는 등 지방자치단체장의 국가적 헌신에 대한 은혜적·공로보상적 기능을 실현할 수 있다. 

더욱이 공무원연금법은 1960. 1. 1. 제정 시부터 선출직 공무원을 적용대상에서 제외해왔는데, 지방자치단체장이 임명직에서 선출직으로 바뀐 것은 그 뒤인 1994. ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제정(법률 제4739호)으로 지방자치단체장에 대한 직선제가 실시되면서부터이므로, 지방자치단체장의 공무상 재해보상에 대한 입법의 흠결은 입법자가 의도한 것이라 볼 수 없다.

다른 선출직 공무원인 국회의원 및 지방의회의원의 경우 공무상 재해보상에 대한 법적 근거 규정이 존재하고(국회의원이 직무상 신체에 상해를 입거나 사망한 경우에 보상하도록 규정한 ‘국회의원수당 등에 관한 법률’ 제10조, 지방의회의원이 회기 중 직무로 인하여 신체에 상해를 입거나 사망한 경우와 그 상해나 직무로 인한 질병으로 사망한 경우에 보상하도록 규정한 지방자치법 제33조, 제34조 참조), 대통령의 경우 지방자치단체장의 경우와 마찬가지로 현직 대통령을 위한 공무상 재해보상에 관한 근거 규정은 없다 하더라도, 전직 대통령에 대한 연금 및 무상진료 제도 등은 마련되어 있다(‘전직대통령 예우에 관한 법률’ 제4조, 제5조 및 동법 시행령 제7조의2). 그러나 지방자치단체장에 대해서는 퇴직급여는 물론 공무상 재해보상 등에 관하여도 아무런 근거 규정이 마련되어 있지 않다. 

그러므로 기여금 납부와 일정 기간 근속을 전제로 적용이 가능한 퇴직연금이나 유족연금 등 소득보장적 성격의 급여의 적용대상에서 지방자치단체장을 제외하는 데에는 합리적 이유가 인정된다 하더라도, 지방자치단체의 최고집행기관이자 주민의 대표자로서 지방자치단체장이 수행하는 임무의 중요성이나 국가적 헌신도를 고려할 때, 퇴직수당이나 적어도 공무상 재해보상에 대한 급여의 적용에 있어서도 지방자치단체장을 배제하고 있는 것에는 합리적 이유를 찾을 수 없으므로 이 부분에 한하여 심판대상조항은 위 청구인들의 평등권을 침해한다고 할 것이다. 

다. 소결

그렇다면 심판대상조항 중 지방자치단체장을 공무원연금법상 퇴직수당 및 공무상 재해에 대한 보상적 성격의 급여의 적용에 있어서 제외하고 있는 부분은 위 청구인들의 평등권을 침해하므로 헌법에 위반된다.

재판관  박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호

[별지]  청구인 명단

1. 성○용

2. 김○기

3. 조○행

4. 고○득

5. 강○원

6. 유○호

7. 김○주