2013헌가1 -언론인의 선거운동 금지 사건

 

공직선거법 제60조 제1항 제5호 위헌제청
사건번호   2013헌가1
선고일자   2016.06.30 
종국결과   위헌

 

 

헌법재판소는 2016년 6월 30일 재판관 7:2 의견으로, 언론인의 선거운동을 금지하고 위반 시 처벌하도록 규정한 구 공직선거법 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분, 구 공직선거법 제255조 제1항 제2호 가운데 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분이 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. [위헌]
이에 대하여 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있다.


□ 사건개요
○ 제청신청인들은 언론인으로서 선거운동을 할 수 없음에도, 수차례에 걸쳐 선거운동을 하였다는 이유로 기소되었다.
○ 제청신청인들은 위 재판 계속 중 언론인의 선거운동을 금지하는 구 공직선거법 제60조 제1항 제5호 중 제53조 제1항 제8호 부분이 위헌이라고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였고, 제청법원은 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.


□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분(이하 ‘금지조항’이라 한다), 제255조 제1항 제2호 가운데 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분[이하 ‘처벌조항’이라 하고, 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 하며, 구 공직선거법(2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)을 ‘법’이라 한다]이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)
제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자·후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.
5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제8호에 해당하는 자(제4호 내지 제6호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다)
제255조(부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다.
2. 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 또는 같은 조 제2항이나 제205조(선거운동기구의 설치 및 선거사무관계자의 선임에 관한 특례) 제4항의 규정에 위반하여 선거사무장 등으로 되거나 되게 한 자
[관련조항]
구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것)
제53조(공무원 등의 입후보) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 후보자가 되려는 사람은 선거일 전 90일까지 그 직을 그만두어야 한다. 다만, 대통령선거와 국회의원선거에 있어서 국회의원이 그 직을 가지고 입후보하는 경우와 지방의회의원선거와 지방자치단체의 장의 선거에 있어서 당해 지방자치단체의 의회의원이나 장이 그 직을 가지고 입후보하는 경우에는 그러하지 아니하다.
8. 대통령령으로 정하는 언론인
구 공직선거법 시행령(2010. 1. 27. 대통령령 제22003호로 개정되고, 2016. 3. 11. 대통령령 제27035호로 폐지되기 전의 것)
제4조(현직을 가지고 입후보할 수 없는 언론인의 범위) 법 제53조 제1항 제8호에서 “대통령령으로 정하는 언론인”이라 함은 다음 각 호의 1에 해당하는 언론인을 말한다.
1. 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제9조에 따라 등록한 신문 및 인터넷신문과 「잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률」 제15조에 따라 등록하거나 같은 법 제16조에 따라 신고한 정기간행물(분기별 1회 이상 발행하는 것으로 등록된 것만 해당한다) 중 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 것을 제외한 신문, 인터넷신문 및 정기간행물을 발행·경영하는 자와 이에 상시 고용되어 편집·취재 또는 집필의 업무에 종사하는 자
가. 정당의 기관지와 「고등교육법」 제2조의 규정에 의한 대학, 산업대학, 교육대학, 전문대학, 원격대학, 기술대학 및 각종학교의 학보
나. 산업·경제·사회·과학·종교·교육·문화·체육 등 전문분야에 관한 순수한 학술 및 정보의 제공·교환을 목적으로 발행하는 것
다. 기업체가 소속원에게 그 동정 또는 공지사항을 알리거나 기업의 홍보 또는 제품의 소개를 위하여 발행하는 것
라. 법인·단체 등이 소속원에게 그 동정이나 공지사항을 알릴 목적으로 발행하는 것
마. 정치에 관한 보도·논평의 목적없이 발행하는 것
바. 기타 여론형성의 목적없이 발행하는 것
2. 「방송법」에 의한 방송사업(방송채널사용사업은 보도에 관한 전문편성을 행하는 방송채널사용사업에 한한다)을 경영하는 자와 이에 상시고용되어 편집·제작·취재·집필 또는 보도의 업무에 종사하는 자


□ 결정주문
○ 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 12. 24. 법률 제13617호로 개정되기 전의 것) 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분, 제255조 제1항 제2호 가운데 제60조 제1항 제5호 중 ‘제53조 제1항 제8호에 해당하는 자’ 부분은 헌법에 위반된다.


□ 이유의 요지
○ 포괄위임금지원칙 위반 여부(금지조항 부분)
○ 금지조항은 ‘대통령령으로 정하는 언론인’이라고만 하여 ‘언론인’이라는 단어 외에 대통령령에서 정할 내용의 한계를 설정해 주는 다른 수식어가 없다. 관련조항들을 종합하여 보아도 방송, 신문, 뉴스통신 등과 같이 다양한 언론매체 중에서 어느 범위로 한정될지, 어떤 업무에 어느 정도 관여하는 자까지 언론인에 포함될 것인지 등을 예측하기 어렵다.
○ 금지조항은 포괄위임금지원칙에 위반된다.
○ 선거운동의 자유 침해 여부
○ 심판대상조항들은 언론이 공직선거에 미치는 영향력, 언론기관에 종사하는 언론인이 가져야 할 고도의 공익성과 사회적 책임성에 근거한 것으로, 언론인의 선거 개입 내지 편향된 영향력 행사를 금지하여 궁극적으로 선거의 공정성·형평성을 확보하기 위한 것이다. 이러한 목적의 정당성은 인정할 수 있다. 그리고 선거에의 개입을 허용할 경우 예상되는 부작용과 폐해를 우려하여 일정 범위의 언론인에 대하여 일괄적으로 선거운동을 금지하는 것이 위와 같은 목적 달성에 적합한 수단이라는 점은 수긍할 수 있다.
○ 심판대상조항들은 언론인의 선거 개입으로 인한 부작용과 폐해를 방지하기 위한 것인데, 그와 같은 문제는 언론매체를 통한 활동의 측면에서 즉, 언론인으로서의 지위를 이용하거나 그 지위에 기초한 활동으로 인해 발생 가능한 것이다. 반면, 정치적 중립성이 요구되지 아니하고 정당 가입이 전면 허용되는 언론인에게, 언론매체를 이용하지 아니하고 업무 외적으로 개인적인 판단에 따라 선거운동을 하는 것까지 전면적으로 금지할 필요는 없다.
○ 언론인의 선거 개입을 금지하여 선거의 공정성·형평성을 확보하고자 한다면, 일정 범위의 언론인을 대상으로 언론매체를 통한 활동의 측면에서 발생 가능한 문제점을 규제하는 것으로써 충분히 그 목적을 달성할 수 있다. 그런데 심판대상조항들은 해당 언론인의 범위가 지나치게 광범위하고, 이미 법에서 그러한 측면에서 발생할 수 있는 폐해를 시정하기 위한 조항들을 충분히 규정하고 있어 침해의 최소성 원칙에 위반된다.
○ 언론기관, 그 중에서도 등록을 기준으로 하는 신문이나 인터넷신문 등의 경우에는 대체로 증가 추세에 있다. 특히 인터넷신문은 2005년 286개로 시작하여 2014년에는 5,950개로 대폭 증가하였다. 인터넷신문뿐 아니라 신문이나 방송 등에 종사하는 자들 역시 증가하고 있다. 이와 같이 언론인은 양적으로 증가했을 뿐 아니라 개념적으로도 변화하고 있다. 특히 인터넷신문을 중심으로 일반 시민과 언론인의 경계가 점차 불분명해지고 있다. 기존에 언론의 소비자의 지위에 머물렀던 일반 시민이 언론에 직접 참여하고 그들이 작성한 기사가 발행되는 오늘날 언론인의 개념에 대한 인식 역시 과거와는 많이 달라졌다.
○ 언론인이 선거운동의 목적 등으로 편파적으로 보도·논평을 하면 법 제8조 언론기관의 공정보도의무 위반으로서 선거방송심의위원회 등의 심의를 받는다. 각 심의위원회는 선거방송 등의 내용이 공정하지 아니한 경우 방송사, 언론사, 인터넷언론사에 대하여 제재조치 등을 명하여야 하고, 이를 이행하지 아니한 자는 처벌받는다. 이에 따라 언론기관은 특정 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의사를 표방할 수 없다고 해석된다.
○ 당선이나 낙선을 목적으로 신문이나 잡지의 편집 기타 경영상의 지위를 가지고 있는 자가 그 지위를 이용하여 선거에 관한 보도 및 논평 등을 게재하는 행위, 특정 후보자를 당선되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 선거에 관하여 허위 사실을 보도하거나 사실을 왜곡하여 보도 또는 논평을 하는 행위, 언론기관 종사자가 선거운동 목적 등으로 제공되는 금품 등을 받는 행위, 방송시설을 이용하여 선거운동을 위한 방송을 하는 행위, 허위사실을 공표하거나 사실을 적시하여 후보자를 비방하는 행위 등은 이미 법에서 금지되고 있다. 또한, 언론인의 언론매체를 통한 선거운동은 사안에 따라 탈법방법에 의한 문서 배부, 방송·신문 등에 의한 광고, 신문·잡지 등의 통상방법 외의 배부 등에도 해당하여 처벌될 수 있다.
○ 다른 나라의 입법례를 보더라도, 심판대상조항들과 같이 언론인의 선거운동을 전면적으로 제한하고 위반 시 처벌하는 제도는 찾아보기 어렵다.
○ 언론기관의 공정보도의무를 부과하고, 언론매체를 통한 활동의 측면에서 선거의 공정성을 해할 수 있는 행위에 대하여는 언론매체를 이용한 보도·논평, 언론 내부 구성원에 대한 행위, 외부의 특정후보자에 대한 행위 등 다양한 관점에서 이미 충분히 규제하고 있으므로 침해의 최소성 원칙에 위반된다.
○ 심판대상조항들은 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 것이고, 공익의 확보에 추가적으로 기여하는 바는 미미하다는 점에서 법익의 균형성을 충족하지 못한다.
○ 심판대상조항들은 선거운동의 자유를 침해한다.

□ 반대의견(재판관 김창종, 재판관 조용호)
○ 포괄위임금지원칙 위반 여부(금지조항 부분)
○ 언론인이 소속되어 있는 언론기관은 기술의 발전에 따라 그 영역이 점차 확장되고 있고, 그곳에 종사하는 인적 범위 역시 다양하므로 언론인의 구체적 범위에 대해서 하위 법령에 위임할 필요성이 인정된다.
○ 관련조항 및 법의 목적을 종합하면 대통령령에 규정될 언론인은 방송, 신문 등과 같은 언론기관이나 이와 유사한 매체에서 경영·관리·편집·집필·보도 등 선거의 여론 형성과 관련 있는 업무에 종사하는지 여부가 일응의 기준이 되어 그 범위가 구체화될 것임을 충분히 예측할 수 있다.
○ 금지조항은 포괄위임금지원칙에 위반되지 아니한다.
○ 선거운동의 자유 침해 여부
○ 다수의견이 밝힌 것처럼, 언론인의 선거 개입을 금지하여 선거의 공정성을 확보하기 위한 입법목적은 그 정당성을 인정할 수 있다. 언론인이 정치적 현실의 전달자 내지 해설자의 역할을 넘어서 자기가 직접 정치적 투쟁을 수행하는 역할을 한다면, 언론인 개인뿐 아니라 언론 자체에 대한 국민의 신뢰를 확보하는 것이 불가능하다.
○ 언론의 특정 정당 내지 후보자에 대한 지지가 허용되지 않는 우리나라에서, 언론인 개인의 선거운동은 자칫 그 언론인이 종사하는 언론기관의 공정성에 대한 불신으로 이어질 위험이 있다. 따라서 일정 범위의 언론인에 대하여 일괄적으로 선거운동을 금지하는 것은 적합한 수단으로 인정된다.
○ 심판대상조항들은 선거운동이 금지되는 언론인의 범위에 있어 필요최소한의 기준을 설정하고 있다. 이에 따라 언론기관은 여론형성의 목적 없이 발행하는 신문 등을 제외하고, 인적 범위에 있어서도 국민여론형성에 직접 영향을 미친다고 볼 수 없는 업무에 종사하는 자 등을 제외하고 있다.
○ 법은 인터넷신문을 포함하는 인터넷언론사에게 기성언론에 준하는 특권을 인정하는 한편 그에 준하는 법적 책임을 부과하는 체제를 도입하였다. 인터넷언론사는 후보자 등에 대한 대담 및 토론회를 개최하고 이를 보도할 수 있는 반면 공정보도의무를 부담하고, 인터넷선거보도심의위원회의 심의대상이 된다. 따라서 인터넷신문에 종사하는 언론인이라고 하여 신문이나 방송 등에 종사하는 언론인보다 공익성 내지 사회적 책임성이 반드시 덜하다고는 볼 수 없다.
○ 법은 언론인이 언론매체를 통하여 선거의 공정성에 위해를 가하는 행위를 금지하는 조항들을 일정 부분 두고 있으나, 언론기관의 공정보도의무(법 제8조)에 관하여는 선거방송심의위원회 등의 심의 및 조치대상이 될 뿐 위반 행위 자체를 처벌하는 조항이 존재하지 아니하고(조치 의무 위반이 처벌될 뿐이다), 법은 방송시설을 이용한 선거운동을 금지하고 있을 뿐이므로, 언론인의 방송을 제외한 언론매체를 통한 선거운동이, 탈법방법에 의한 문서 배부, 방송·신문 등에 의한 광고 위반 등에 해당하지 아니하면 별도의 형사책임을 물을 수 없다. 특히 탈법방법에 의한 문서 배부조항은 헌재 2007헌마1001등 결정에 따라 인터넷을 이용한 행위에는 적용되지 아니하는바, 심판대상조항들에 대한 위헌결정은 인터넷신문 등 인터넷 언론매체를 이용한 언론인의 선거운동을 처벌할 수 없게 하는 결과를 낳는다. 인터넷선거보도심의위원회의 조치만으로 인터넷 언론매체를 통한 선거운동을 억제할 수 있는 충분한 위하력이 있다고 보기 어려우므로, 언론인의 인터넷신문 등 인터넷 언론매체를 통한 선거운동 및 이를 목적으로 한 보도·논평 등을 형사적으로 규제하지 아니하는 것은 선거의 공정성과 형평성에 위해가 될 우려가 크다.
○ 심판대상조항들은 과거 우리나라에 있었던 정치 또는 권력과 언론의 유착, 언론인이 선거에 개입할 경우 발생할 부작용과 폐해를 방지하고, 선거의 공정성, 형평성 확보라는 공익을 달성하기 위한 것으로서, 법익의 균형성을 충족한다.
○ 심판대상조항들은 선거운동의 자유를 침해하지 아니한다.

□ 결정의 의의
○ 정치적 중립성이 요구되지 아니하고 정당 가입이 전면 허용되는 언론인에게, 언론매체를 이용하지 아니한 선거운동을 하는 것까지 전면적으로 금지할 필요는 없고, 언론매체를 통한 활동의 측면에서는 이미 다른 조항들에서 충분히 규율하고 있으므로, 언론인의 선거운동의 자유를 침해한다는 취지의 결정이다.
○ 다만, 이 사건 위헌 결정에도 불구하고 여전히 언론기관은 특정 정당이나 후보자에 대한 지지·반대의사를 표방할 수 없다고 해석된다.