공직선거법제57조 제1항 제1호 등위헌확인[2010헌마542 ]

2011년 6월 30일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2010헌마542
사건명	공직선거법제57조 제1항 제1호 등위헌확인
선고날짜	2011.06.30	자료파일
종국결과	기각
결정 요약문
헌법재판소는 2011년 6월 30일 재판관 5[합헌]:3[위헌]:1[일부위헌]의 의견으로, 지역구지방의회의원선거에서도 대통령선거나 지역구국회의원선거와 마찬가지로 유효투표 총수의 100분의 15 이상의 득표를 기탁금 및 선거비용 전액의 반환 또는 보전의 기준으로, 유효투표 총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만의 득표를 기탁금 및 선거비용 반액의 반환 또는 보전의 기준으로 규정한 공직선거법 제57조 제1항 제1호 및 제122조의2 제1항 제1호의 ‘지역구지방의회의원선거’ 중 ‘기초의회의원선거’에 관한 부분의 위헌확인을 구하는 심판청구에 대하여 이를 기각하는 결정을 선고하였다. 이에 대하여 위 조항들은 합리적 이유 없이 평등권을 침해하는 것으로서 헌법에 위반된다는 재판관 3인[재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환]의 위헌의견과, 위 조항들 중 기탁금반환에 관한 조항은 기탁금납부제도 자체로 공무담임권과 정치적 표현의 자유를 제한하므로 헌법에 위반된다는 재판관 1인[재판관 조대현]의 일부 위헌의견이 있다. ■ 사건의 개요 및 심판의 대상 ― 사건의 개요 ○ 청구인들은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거에서 시·군의원에 출마하였다 낙선되었는데 이들은 각각 유효투표 총수의 100분의 15 미만을 득표하여 기탁금 및 선거비용의 반액 또는 전액을 반환 또는 보전받지 못하게 되자, 중선거구제를 채택하고 있는 지역구지방의회의원선거의 경우에도 소선거구제를 채택하고 있는 대통령선거나 지역구국회의원선거와 마찬가지로 기탁금 및 선거비용의 반환과 보전의 기준을 규정하고 있는 공직선거법 규정들이 청구인들의 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2010. 8. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. ― 심판의 대상 ○ 이 사건 심판의 대상은 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조 제1항 제1호 및 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2 제1항 제1호의 ‘지역구지방의회의원선거’ 중 ‘기초의회의원선거’에 관한 부분(이하 전자를 ‘이 사건 기탁금반환조항’, 후자를 ‘이 사건 선거비용보전조항’이라 하고, 필요한 경우 이들을 합하여 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이며, 그 내용은 다음과 같다. 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제57조(기탁금의 반환 등) ① 관할 선거구 선거관리위원회는 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 선거일 후 30일 이내에 기탁자에게 반환한다. 이 경우 반환하지 아니하는 기탁금은 국가 또는 지방자치단체에 귀속한다.   1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거 가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우와 유효투표총수의 100분의 15 이상을 득표한 경우에는 기탁금 전액 나. 후보자가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만을 득표한 경우에는 기탁금의 100분의 50에 해당하는 금액 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제122조의2(선거비용의 보전 등) ① 선거구선거관리위원회는 다음 각 호의 규정에 따라 후보자(대통령선거의 정당추천후보자와 비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거에 있어서는 후보자를 추천한 정당을 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 이 법의 규정에 의한 선거운동을 위하여 지출한 선거비용[「정치자금법」 제40조(회계보고)의 규정에 따라 제출한 회계보고서에 보고된 선거비용으로서 정당하게 지출한 것으로 인정되는 선거비용을 말한다]을 제122조(선거비용제한액의 공고)의 규정에 의하여 공고한 비용의 범위 안에서 대통령선거 및 국회의원선거에 있어서는 국가의 부담으로, 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에 있어서는 당해 지방자치단체의 부담으로 선거일 후 보전한다. 1. 대통령선거, 지역구국회의원선거, 지역구지방의회의원선거 및 지방자치단체의 장선거 가. 후보자가 당선되거나 사망한 경우 또는 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 15 이상인 경우 후보자가 지출한 선거비용의 전액 나. 후보자의 득표수가 유효투표총수의 100분의 10 이상 100분의 15 미만인 경우 후보자가 지출한 선거비용의 100분의 50에 해당하는 금액 ■ 결정이유의 요지 ― 이 사건 기탁금반환조항 ○ 현재 기초의회의원선거의 기탁금은 실질임금을 고려할 때, 평균적인 일반 국민의 경제력으로 피선거권의 행사를 위하여 감수할 수 있는 정도이고, 다른 선거에 비하여 낮은 금액이므로, 상대적으로 기탁금반환의 기준이 완화되었다고 할 수 있다. 따라서 이 사건 기탁금반환조항을 두고 필요한 범위를 넘어 자의적으로 과도한 내용을 정한 것이라고 보기 어렵다. 또한, 득표율 10% 내지 15%라는 기탁금의 반환기준은 ‘난립하는 후보자’라는 평가의 측면에서 보면 지나치게 높다고 볼 수 있으나, 오히려 그 반환기준을 엄격히 한다는 것 자체로 후보자가 난립하는 것을 억제하며, 이를 통해 입후보자의 수를 적정한 범위로 제한하고자 하는 목적 달성이 가능하므로, 엄격한 기준일수록 목적달성에 기여하는 바가 더 크다. 한편, 중선거구제인 선거에서 기탁금반환의 기준을 소선거구제인 다른 선거에 적용되는 기준보다 낮출 수도 있으나, 우리의 정치문화와 선거풍토에서 선거의 신뢰성과 공정성을 확보하고 이를 유지하는 것이 무엇보다 중요하고 시급한 점, 국민들의 경제적 부담을 가중시키고, 정국의 불안정이나 정치에 대한 무관심으로 이어지는 등 부작용을 방지하여야 한다는 점 등을 고려하여 중선거구제를 도입하였음에도 불구하고 종전과 마찬가지 수준의 기탁금반환 기준을 유지함으로써 상대적으로 이러한 문제점을 완화시키려고 하였던 입법자의 판단에는 합리적인 이유가 있다 할 것이다. ― 이 사건 선거비용보전조항 ○ 헌법 제116조 제2항은 선거공영제에 관하여 입법자에게 입법형성권을 인정하고 있으므로, 입법형성권에 따라 마련된 선거비용보전의 기준은 원칙적으로 존중되어야 한다. 한편, 기초의회의원선거의 선거비용이 계속적으로 증가하는 추세에 있어 선거비용의 보전을 일정한 범위로 제한하는 것이 불가피한데, 그 보전기준을 어느 정도로 정할 때 국가예산을 합리적으로 조정하고 나아가 무분별한 후보난립을 방지할 수 있을 것인지를 두고 입법자로서 10% 혹은 15%의 득표율이란 기준을 정하였다 하여 이를 두고 지나치게 과도한 것이라고 단정할 수 없다. 그리고 기초의회의원선거에서 지출한 1인당 선거비용은 상대적으로 다른 선거에 비하여 적은 금액이므로 선거비용보전의 기준에 도달하기 어렵다는 사실만으로 곧바로 헌법에 위반된다고 할 수 없으며, 이 사건 선거비용보전조항에 의하여 선거비용보전이 제한된다고 하여도 국가가 부담하는 선거비용 자체는 후보자 개인이 부담하게 되는 것이 아닐 뿐만 아니라, 경상보조금이나 선거보조금 등으로 선거비용을 지원하므로, 선거가 갖고 있는 정치적 참여기능에만 주목하여 선거에 대한 참여자 모두의 선거비용을 보전해주어야 한다고 할 수는 없는바, 중선거구제의 도입에도 불구하고 종전의 선거비용 보전 기준을 유지한 입법자의 판단에는 합리적인 이유가 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 합리적인 것으로서 이를 두고 청구인들의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 단정할 수 없다. ■ 반대의견(재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환) 요지 ― 이 사건 기탁금반환조항 ○ 중선거구제를 채택하고 있는 기초의회의원선거의 경우 당선에 필요한 유효득표율은 여타 선거에 비하여 상대적으로 낮아지는 것이 필연적이므로 소위 ‘후보자 난립’의 기준이나 후보자의 성실성과 진지성 등을 여타 선거와 동일한 가치로 평가하기 어려움에도 불구하고 이러한 차이를 반영하지 못한 채 기탁금반환기준을 여타 선거와 동일한 기준으로 형성하고 있는 것은 불합리한 차별취급이다. 한편, 전국동시지방선거에서 기초의회의원선거를 제외한 다른 선거의 경우 지금까지 일정한 기탁금 반환율을 유지하고 있으나, 기초의회의원선거의 경우 중선거구제를 도입한 이후 기탁금 반환율이 종전 수준에 크게 미치지 못하고 있는 통계를 살펴볼 때, 중선거구제의 도입에도 불구하고 기탁금반환기준을 조정, 입법하지 않음으로써 체계적으로 불합리한 차별적인 결과가 발생되었다. ― 이 사건 선거비용보전조항 ○ 중선거구제에 의하여 당선에 필요한 득표율이 필연적으로 낮아지게 되었음에도 불구하고 소선거구제를 채택하고 있는 여타 선거와 동일한 기준으로 선거비용을 보전함에 따라 선거비용을 보전 받지 못하는 후보자의 범위를 상대적으로 더욱 넓히는 것은 본질적으로 성격이 다른 기초의회의원 입후보자들을 다른 선거에 입후보한 자와 동일하게 취급함으로써 불합리한 차별을 발생시키는 것이다. 특히, 중선거구제를 도입함으로써 선거구의 크기가 확대되므로 선거비용이 증가하게 되었으며, 지방의회의 감시기능 수행을 위해서는 불법정치자금을 양성화시킬 필요가 있는 등 기초의회의원선거의 경우 선거비용을 국가가 관리해야 할 필요성이 더욱 인정됨에도 불구하고 오히려 이 사건 선거비용보전조항은 더욱 정치자금의 불평등을 유발하고 이는 선거결과의 불평등으로 이어지는바, 헌법에서 보장하는 선거공영제의 보장정신에 위배되는 등 그 차별취급에 합리적인 이유가 있다고 하기 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 기초의회의원선거의 후보자와 다른 선거의 후보자를 차별취급하고 있으며, 그 차별취급에 합리적인 이유가 있다고 하기 어려우므로 청구인들의 평등권을 침해한다. ■ 일부 반대의견(재판관 조대현) 요지 ○ 기탁금제도 자체가 헌법 제37조 제2항의 기본권 제한 사유도 없이 공직후보자의 공무담임권과 정치적 표현의 자유를 제한하여 헌법에 위반되는바, 이 사건 기탁금반환조항 역시 헌법에 위반된다.