2006헌마358 전원재판부 -입법부작위 위헌확인

<司試58>ㅂ.지방자치단체가 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 구체적인 범위를 정하는 조례를 제정하지 않음으로써 ｢지방공무원법｣ 제58조 제1항 단서의

   ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’에 해당하는 지방공무원이 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 행사하기 어렵게 한 입법부작위는 근로3권을 침해한다.

입법부작위 위헌확인 

(2009. 7. 30. 2006헌마358 전원재판부) 

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【판시사항】 

1. 지방자치단체인 피청구인들이 지방공무원법(1973. 3. 12. 법률 제2594호로 개정된 것, 이하 같다) 제58조 제2항의 위임에 따라 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위’를 정하는 조례를 제정하지 아니한 부작위(이하 ‘이 사건 부작위’라 한다)에 의하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 존재하는지 여부 및 청구인들이 이 사건 부작위에 대하여 자기관련성을 가지는지 여부(적극) 

2. 피청구인들이 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 구체적 범위를 정하는 조례를 제정할 헌법상 의무를 부담하는지 여부(적극) 및 조례제정을 지체함에 정당한 사유가 존재하는지 여부(소극) 

3. 이 사건 부작위가 청구인들의 근로3권을 침해하는지 여부(적극) 

【결정요지】 

1. ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘공무원노조법’이라 한다)에 의하면, 지방공무원 중 기능직공무원과 고용직공무원은 모두 공무원노동조합에 가입할 수 있고, 단결권과 단체교섭권을 가진다. 그런데 만일 지방공무원법 제58조 제2항에 따라 제정된 조례가 기능직공무원을 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 범위에 포함시킨다면 기능직공무원들은 공무원노조법의 적용대상에서 제외되어 단결권과 단체교섭권은 물론 단체행동권까지 가질 수 있게 되는바, 해당 조례가 어떻게 제정되는지에 따라 기능직공무원인 청구인들이 향유할 수 있는 근로3권의 범위가 달라지게 된다. 따라서 이 사건 부작위에 의하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 있으며 아울러 청구인들은 이 사건 심판청구에 관한 자기관련성도 인정된다.  

2. 지방공무원법 제58조 제2항은 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’의 구체적인 범위를 조례로 정하도록 하고 있기 때문에 그 범위를 정하는 조례가 제정되어야 비로소 지방공무원 중에서 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 보장받게 되는 공무원이 구체적으로 확정된다. 그러므로 지방자치단체는 소속 공무원 중에서 지방공무원법 제58조 제1항의 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’에 해당하는 지방공무원이 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 원만하게 행사할 수 있도록 보장하기 위하여 그 구체적인 범위를 조례로 제정할 헌법상 의무를 부담하며, 지방공무원법 제58조가 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’에 대하여 단체행동권을 포함한 근로3권을 인정하더라도 업무 수행에 큰 지장이 없고 국민에 대한 영향이 크지 아니하다는 입법자의 판단에 기초하여 제정된 이상, 해당 조례의 제정을 미루어야 할 정당한 사유가 존재한다고 볼 수도 없다.  

3. 헌법 제33조 제2항과 지방공무원법 제58조 제1항 단서 및 제2항에 의하면 조례에 의하여 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’으로 규정되는 지방공무원만이 단체행동권을 보장받게 되므로 조례가 아예 제정되지 아니하면 지방공무원 중 누구도 단체행동권을 보장받을 수 없게 된다. 따라서 이 사건 부작위는 청구인들이 단체행동권을 향유할 가능성조차 봉쇄하여 버리는 것으로 청구인들의 기본권을 침해한다.  

재판관 김종대의 별개위헌의견 

국회는 근로3권을 보장하는 내용의 입법을 하여야 할 의무를 가지므로 법률이 근로3권이 인정되는 공무원의 범위를 스스로 정하지 아니한 채 “사실상 노무에 종사하는 자”라고만 규정하고 그 구체적인 범위를 하위법령에 재위임하는 것은 헌법이 명한 입법의무를 위반한 것이다. 따라서 이 사건 부작위의 위헌성은 근본적으로는 헌법이 법률로써 정하도록 명한 근로3권이 인정되는 지방공무원의 범위를 스스로 구체적으로 정하지 아니한 채 조례에 재위임한 지방공무원법 제58조 제2항 자체의 위헌성에 기인한 것이다. 그러므로 원칙적으로 이 사건 부작위의 위헌확인을 구하는 것은 허용되지 아니한다고 할 것이나, 이러한 견해를 고집할 경우 근로3권을 누려야 할 일정한 범위의 공무원들이 입법의 혼란으로 인해 근로3권을 향유하지 못하게 되는 결과가 초래되어 헌법의 취지가 몰각되게 되므로 부득이 지방공무원법 제58조 제2항이 정한 조례의 미제정을 입법부작위로 보아 헌법에 위반된다고 판단한다.  

재판관 이강국, 재판관 김희옥, 재판관 이동흡의 각하의견 

이 사건 부작위로 인하여 직접 기본권의 침해를 받는 자는 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’에 한정된다고 할 것이므로, 심판청구의 적법요건인 자기관련성 인정 여부는 청구인들이 ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’에 해당하는지의 여부에 따라 결정된다. 그런데 청구인들은 각급 학교에서 지방방호원 등으로 근무하고 있는 기능직 공무원들로서 이들은 학교 교육과 독립된 별도의 업무를 담당하는 것이 아니라 교육활동이 이루어지는 각급 학교에서 필수적으로 요구되는 교육지원활동에 종사하고 있는 공무원들이라 할 것이므로, 각 지방자치단체에 소속된 현업기관의 작업현장에서 노무에 종사하는 공무원이라고 볼 수는 없다고 할 것이다. 따라서 청구인들의 이 사건 헌법소원심판청구에 대한 자기관련성은 인정되지 아니한다. 

【참조조문】 

  헌법 제33조 제1항, 제2항, 제117조 제1항 

  헌법재판소법 제68조 제1항, 제75조 제4항 

  공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것) 제2조 (정의) 이 법에서 “공무원”이라 함은 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조에서 규정하고 있는 공무원을 말한다. 다만, 국가공무원법 제66조 제1항 단서 및 지방공무원법 제58조 제1항 단서의 규정에 의한 사실상 노무에 종사하는 공무원과 교원의노동조합설립및운영등에관한법률의 적용을 받는 교원인 공무원을 제외한다 

  공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것) 제5조 (노동조합의 설립) ① 공무원이 노동조합을 설립하고자 하는 경우에는 국회ㆍ법원ㆍ헌법재판소ㆍ선거관리위원회ㆍ행정부ㆍ특별시ㆍ광역시ㆍ도ㆍ시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다) 및 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 교육청을 최소단위로 한다. 

② 노동조합을 설립하고자 하는 자는 노동부장관에게 설립신고서를 제출하여야 한다. 

   공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것) 제6조 (가입범위) ①노동조합에 가입할 수 있는 공무원의 범위는 다음 각 호와 같다. 

1. 6급 이하의 일반직공무원 및 이에 상당하는 연구 또는 특수기술직렬의 일반직공무원 

2. 특정직공무원 중 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 외무행정ㆍ외교정보관리직공무원 

3. 기능직공무원 

4. 6급 이하의 일반직공무원에 상당하는 별정직공무원 및 계약직공무원 

5. 고용직공무원 

②～④ 생략 

공무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정된 것) 제8조 (교섭 및 체결권한 등) ① 노동조합의 대표자는 그 노동조합에 관한 사항 또는 조합원의 보수ㆍ복지 그 밖의 근무조건에 관한 사항에 대하여 국회사무총장ㆍ법원행정처장ㆍ헌법재판소사무처장ㆍ중앙선거관리위원회사무총장ㆍ행정자치부장관(행정부를 대표한다)ㆍ특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다) 또는 특별시ㆍ광역시ㆍ도의 교육감 중 어느 하나에 해당하는 자(이하 “정부교섭대표”라 한다)와 각각 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 가진다. 다만, 법령 등에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 그 권한으로 행하는 정책결정에 관한 사항, 임용권의 행사 등 그 기관의 관리ㆍ운영에 관한 사항으로서 근무조건과 직접 관련되지 아니하는 사항은 교섭의 대상이 될 수 없다. 

② 정부교섭대표는 법령 등에 의하여 스스로 관리하거나 결정할 수 있는 권한을 가진 사항에 대하여 노동조합의 교섭요구가 있는 때에는 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 

③ 정부교섭대표는 효율적인 교섭을 위하여 필요한 경우 다른 정부교섭대표와 공동으로 교섭하거나, 다른 정부교섭대표에게 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 위임할 수 있다. 

④ 정부교섭대표는 효율적인 교섭을 위하여 필요한 경우 정부교섭대표가 아닌 관계 기관의 장으로 하여금 교섭에 참여하게 할 수 있고, 다른 기관의 장이 관리하거나 결정할 권한을 가진 사항에 대하여는 당해 기관의 장에게 교섭하고 단체협약을 체결할 권한을 위임할 수 있다. 

⑤ 제2항 내지 제4항의 규정에 따라 정부교섭대표 또는 다른 기관의 장이 단체교섭을 하는 경우 소속공무원으로 하여금 교섭하고 단체협약을 체결하게 할 수 있다. 

   국가공무원법(1973. 2. 5. 법률 제2460호로 개정된 것) 제66조 (집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단적 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다. 

②～④ 생략 

  지방공무원법(1973. 3. 12. 법률 제2594호로 개정된 것) 제58조 (집단행위의 금지) ① 공무원은 노동운동 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행위를 하여서는 아니된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 그러하지 아니하다. 

② 제1항 단서에 규정된 사실상 노무에 종사하는 공무원의 범위는 조례로 정한다. 

③ 제1항 단서에 규정된 사실상 노무에 종사하는 공무원으로서 노동조합에 가입된 자가 조합업무에 전임하고자 하는 경우에는 소속지방자치단체의 장의 허가를 얻어야 한다. 

④ 제3항의 규정에 의한 허가에는 필요한 조건을 붙일 수 있다. 

【참조판례】 

1. 헌재 2005. 10. 27. 2003헌바50, 판례집 17-2, 238, 249 

2. 헌재 2001.  6. 28. 2000헌마735, 판례집 13-1, 1431, 1437 

  헌재 2004.  2. 26. 2001헌마718, 판례집 16-1, 313, 321 

헌재 2007.  8. 30. 2003헌바51등, 판례집 19-2, 215, 230