구 정치자금에 관한 법률 제12조제2항 등위헌소원

 

 

 

 

 

 

2010년 12월 28일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2008헌바89
사건명	구 정치자금에 관한 법률 제12조제2항 등위헌소원
선고날짜	2010.12.28
종국결과	합헌
결정 요약문
헌법재판소는 2010년 12월 28일 재판관 5(합헌):3(헌법불합치):1(위헌)의 의견으로, 누구든지 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없도록 한 구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제12조 제2항 중 ‘국내의 단체와 관련된 자금’부분(이하 ‘이 사건 기부금지 조항’이라 한다)은, 누구든지 단체의 자산이나 단체가 주도적으로 모집, 조성한 자금을 정치자금으로 기부할 수 없도록 한 것으로서 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반되지 아니하고, 또한 위 조항은 단체의 자금력을 통한 민주적 의사형성과정의 왜곡과 선거의 공정 저해를 방지하며, 단체 구성원의 의사에 반하는 기부로 인한 구성원의 정치적 표현의 자유 침해를 방지하기 위한 것으로서 과잉금지원칙에 위반하여 정치활동의 자유 및 정치적 표현의 자유를 침해한다고 볼 수도 없으므로 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다. 이에 대한 재판관 1인(재판관 김종대)의 별개의견은, 이 사건 기부금지 조항은 ‘노동단체의 정치자금 기부 금지’에 관한 위헌결정(95헌마154)에 의하여 위헌 선언된 법률조항의 반복입법에 해당하나, 금전을 통한 민주적 의사결정과정 왜곡과 선거의 공정 저해를 막고 불법정치자금 제공 관행을 근절하려는 전국민적 공감대가 형성되고 주권자의 법적 확신이 변화함에 따라 입법된 것이므로, 예외적으로 위헌 결정의 기속력이 배제되는 특별한 정당화 사유가 존재하는 경우라고 할 것인바, 종전의 위헌결정을 변경하여야 한다는 것이다. 한편 재판관 3인(재판관 조대현, 재판관 목영준, 재판관 송두환)의 헌법불합치 의견은, 이 사건 심판대상 법률조항들은 정치적 활동을 결사의 목적으로 하는 정치적 단체에도 적용된다는 점에서 단체의 정치적 활동의 자유와 결사의 자유를 본질적으로 침해하고, 비정치적 단체에 대한 경우에도 민주적 의사형성과정 왜곡 등의 부작용 방지를 위한 제도적 장치를 전혀 강구하지 않은 채 일률적으로 정치자금 기부를 금지한 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 방법이라고 볼 수 없으므로 헌법에 위반되나, 다만 이 사건 심판대상 조항들에는 헌법에 위반되는 내용과 위반되지 않는 내용이 함께 포함되어 있고 이를 구분하는 일은 입법형성권을 가진 국회에 맡김이 상당하므로 헌법불합치 결정을 하고 입법개선을 촉구하여야 한다는 것이다. 그리고 재판관 1인(재판관 김희옥)의 위헌 의견은, 이 사건 심판대상 법률조항들이 규정한 ‘단체’, ‘단체와 관련된 자금’은 그 의미가 불명확하여 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 일반인에게 예측가능성을 제공하지 못하므로 죄형법정주의의 명확성의 원칙에 위반하여 헌법에 위반된다는 것이다. 사건의 개요 및 심판의 대상 사건의 개요 ○ 청구인 신학림은 전국언론노동조합 위원장, 청구인 현상윤은 같은 조합 수석부위원장 겸 정치위원장이었던 자인바, 청구인들은 2004. 1. 중순경부터 같은 해 3. 하순경까지 전국언론노동조합 총선투쟁기금 명목으로 조합원으로부터 합계 약 1억 2,400만원을 모금한 후, 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없도록 한 구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제12조 제2항에 위반하여, 17대 국회 창원시을 선거구 민주노동당 국회의원 후보자 권영길에게, 위 기금 중 3,200만원을 두 차례에 걸쳐 선거자금 명목으로 기부한 혐의 등으로 기소되었다. ○ 청구인들은 1심 재판 계속중 국내·외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없도록 한 구 ‘정치자금에 관한 법률’ 제12조 제2항 및 이에 위반한 정치자금 부정수수를 처벌하는 같은 법률 제30조 제2항 제5호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 법원이 이를 기각하자, 위 조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 심판의 대상 ○ 이 사건 심판의 대상은 구 ‘정치자금에 관한 법률’(2004. 3. 12. 법률 제7191호로 개정되고, 2005. 8. 4. 법률 제7682호로 ‘정치자금법’으로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 정치자금법’이라 한다) 제12조 제2항 중 ‘국내의 단체와 관련된 자금’ 부분 및 제30조 제2항 제5호 중 ‘제12조 제2항 중 국내의 단체와 관련된 자금 부분에 위반하여 정치자금을 기부한 자’ 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 구 ‘정치자금에 관한 법률’(2004. 3. 12. 법률 제7191호로 개정되고, 2005. 8. 4. 법률 제7682호로 ‘정치자금법’으로 전부개정되기 전의 것) 제12조(기부의 제한) ② 누구든지 국내․외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다. 제30조(정치자금 부정수수죄) ② 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다. 5. 제12조(기부의 제한) 또는 제13조(특정행위와 관련한 기부의 제한)의 규정에 위반하여 정치자금을 기부하거나 받은 자 결정이유의 요지 ○ 어떤 법률조항이 위헌 결정된 법률조항의 반복입법에 해당하는지 여부는 입법목적이나 동기, 입법당시의 시대적 배경 및 관련조항들의 체계 등을 종합하여 실질적 동일성이 있는지 여부에 따라 판단하여야 할 것인바, 이 사건 기부금지 조항은 그 규율영역이 위헌 결정된 법률조항과 전적으로 동일한 경우에 해당하지 않고, 노동단체에 대한 차별적 규제의 의도가 전혀 존재하지 않는다는 점에서 종전의 위헌 결정된 법률조항의 반복입법에 해당하지 않는다. ○ 이 사건 기부금지 조항의 ‘단체’란 ‘공동의 목적 내지 이해관계를 가지고 조직적인 의사형성 및 결정이 가능한 다수인의 지속성 있는 모임’을 말하고, ‘단체와 관련된 자금’이란 단체의 명의로, 단체의 의사결정에 따라 기부가 가능한 자금으로서 단체의 존립과 활동의 기초를 이루는 자산은 물론이고, 단체가 자신의 이름을 사용하여 주도적으로 모집, 조성한 자금도 포함된다고 할 것인바, 그 의미가 불명확하여 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반된다고 할 수 없다. ○ 이 사건 기부금지 조항은 단체의 정치자금 기부금지 규정에 관한 탈법행위를 방지하기 위한 것으로서, 단체의 정치자금 기부를 통한 정치활동이 민주적 의사형성과정을 왜곡하거나, 선거의 공정을 해하는 것을 방지하고, 단체 구성원의 의사에 반하는 정치자금 기부로 인하여 단체 구성원의 정치적 의사표현의 자유가 침해되는 것을 방지하는 것인바, 정당한 입법목적 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다. 한편 단체의 정치적 의사표현은 그 방법에 따라 정당·정치인이나 유권자의 선거권 행사에 심대한 영향을 미친다는 점에서 그 방법적 제한의 필요성이 매우 크고, 이 사건 기부금지 조항은 단체의 정치적 의사표현 자체를 금지하거나 그 내용에 따라 규제하도록 한 것이 아니라, 개인과의 관계에서 불균형적으로 주어지기 쉬운 ‘자금’을 사용한 방법과 관련하여 규제를 하는 것인바, 정치적 표현의 자유의 본질을 침해하는 것이라고 볼 수 없다. 또한, 개인의 정치적 의사형성이 온전하게 이루어질 수 있는 범위에서의 자금모집에 관한 단체의 관여를 일반적·추상적으로 규범화하여 허용하는 것은 입법기술상 곤란할 뿐만 아니라, 개인의 정치적 기본권 보호라는 입법목적 달성에 충분한 수단이라고 보기 어렵고, 달리 덜 제약적 수단이 존재함이 명백하지 않은 이상 이 사건 기부금지 조항이 침해의 최소성 원칙에 위반된다고 보기 어렵다. 나아가 이 사건 기부금지 조항에 의한 개인이나 단체의 정치적 표현의 자유 제한은 내용중립적인 방법 제한으로서 수인 불가능할 정도로 큰 것이 아닌 반면, 금권정치와 정경유착의 차단, 단체와의 관계에서 개인의 정치적 기본권 보호 등 이 사건 기부금지 조항에 의하여 달성되는 공익은 대의민주제를 채택하고 있는 민주국가에서 매우 크고 중요하다는 점에서 법익균형성 원칙도 충족된다. 따라서 이 사건 기부금지 조항이 과잉금지원칙에 위반하여 정치활동의 자유 등을 침해하는 것이라 볼 수 없다. 별개의견의 요지 재판관 김종대의 별개의견 ○ 모든 국가기관은 헌법재판소가 한 위헌결정에 속박되어 그 결정에 저촉되는 행동을 할 수 없다는 의미의 기속력은 원칙적으로 국회에 대하여도 미치나, 종전의 위헌결정에서 위헌판단을 하게 된 기초가 된 사실관계나 견해의 근본적인 변화에 기인하는 특별한 정당화 사유가 있는 경우에는 국회가 종전의 위헌결정의 범위에 속하는 새로운 입법을 하더라도 예외적으로 이에는 기속력이 미치지 아니한다. ○ 어떤 법률조항이 위헌결정된 법률조항의 반복입법에 해당하는지 여부는 새로운 입법이 규율하는 영역과 내용이 종전의 위헌결정의 판시와 중첩되는지 여부에 의하여 결정하여야 하며, 이 사건 법률조항은 노동조합의 표현의 자유 등의 본질적 내용을 침해한다는 부분에서는 종전에 위헌결정(95헌마154)된 법률조항의 반복입법에 해당한다. ○ 종전의 위헌결정 이후 시행된 대통령선거와 관련된 불법 선거자금 수수와 관련하여, 금전을 통해 민주적 의사결정과정이 왜곡되거나 선거의 공정성이 흔들리는 사태를 막고 오랫동안 지속되어 온 불법적 정치자금 제공 관행을 근절할 강력한 입법적 조치가 필요하다는 전국민적 공감대가 형성됨에 기초한 이 사건 기부금지 조항은 주권자들의 법적 확신의 변화에 따른 것으로서 예외적으로 기속력이 배제되는 특별한 정당화 사유가 존재하므로 종전 위헌결정의 기속력에 저촉되지 아니한다. ○ 위와 같은 점들을 고려할 때 종전에 헌법재판소가 판시한 헌법 또는 법률의 해석적용에 관한 의견을 변경하는 경우의 예에 따라 종전의 위헌결정(95헌마154)은 변경되어야 한다. 헌법불합치의견의 요지 재판관 조대현, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 헌법불합치의견 ○ 정치적 활동을 목적으로 결성된 단체가 그 목적에 따른 정치활동을 하고 정치자금을 기부하는 것은 결사의 자유로서 보호된다. 나아가 정치적 활동을 목적으로 하지 않는 단체라도 그 단체의 목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에는 단체 또는 구성원의 이름으로 정치적 활동을 할 수 있고 정치자금을 기부할 수 있으며, 그러한 정치적 활동도 결사의 자유로서 보호된다. ○ 이 사건 법률조항은 정치적 활동을 결사의 목적으로 하는 정치적 단체에 대해서도 적용되는바, 정치적 단체의 정치자금 기부를 금지하고 그 자금에 의한 정치자금 기부를 금지하는 것은 정치적 단체의 정치적 활동의 자유와 결사의 자유를 본질적으로 침해하는 것이다. 나아가 비정치적 단체의 정치자금 기부가 민주적 의사형성과정을 왜곡하거나 선거의 공정을 해칠 우려가 있다고 하더라도, 이러한 부작용을 방지할 제도적 장치조차 강구하지 아니한 채 단체의 목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에도 일률적으로 정치자금 기부를 금지하는 것은 적절한 수단이라고 할 수 없다. 또한 단체의 정치자금 기부는 일응 그 내부의 민주적 의사결정과정을 거쳤다고 보아야 하므로 단순히 단체 구성원의 의사에 어긋날 우려가 있다는 이유로 단체의 정치자금 기부 자체를 일률적으로 제한하는 것 역시 입법목적 달성을 위한 적합한 방법이라고 할 수 없다. 단체의 정치자금의 기부한도를 정하거나 정치자금 기부 목적으로 공개적으로 조성된 자금의 기부를 허용하는 등의 기본권 제한을 최소화할 수 있는 대체수단이 있음에도 단체의 정치자금 기부를 전면금지하는 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 반하여 단체의 정치적 활동의 자유나 결사의 자유를 과도하게 제한하고 있으므로 헌법에 위반된다. 다만, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되는 내용과 헌법에 위반되지 않는 내용을 함께 포함하고 있다고 할 것이고, 이를 구분하는 일은 입법형성권을 가진 국회에게 맡김이 상당하므로, 헌법재판소는 헌법불합치 결정을 하고 입법개선을 촉구하여야 한다. 위헌의견의 요지 재판관 김희옥의 위헌의견 ○ 이 사건 법률조항들은 누구든지 “단체와 관련된 자금”으로 정치자금을 기부할 수 없도록 하는바, 위 조항의 “단체”라는 개념은 ‘다수인의 지속적 모임’이라는 통상의 이해를 조금도 구체화시키지 못한다. 나아가 “단체와 관련된 자금”의 의미도 확정하기 어려우며, 이 사건 법률조항에서 단체와 관련된 자금과 그렇지 아니한 자금을 어떻게 구별할 것인지에 관한 구체적이고 유용한 기준을 도출해내기 어렵다. 결국 이 사건 법률조항은 법적용기관인 법관의 보충적 법해석을 통하여도 그 규범내용이 확정될 수 없는 모호하고 막연한 형벌조항으로서 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되어 헌법에 위반된다.