2012헌바90 -노동조합 운영비 원조 부당노동행위 금지조항 사건

노동조합 및 노동관계조정법 제24조 제2항 등 위헌소원

2012헌바90 노동조합 운영비 원조 부당노동행위 금지조항 사건

헌법재판소 전원재판부는 2018년 5월 31일 재판관 7:2의 의견으로, 사용자가 노동조합의 운영비를 원조하는 행위를 부당노동행위로 금지하는 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 것) 제81조 제4호 중 ‘노동조합의 운영비를 원조하는 행위’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니하고, 위 법률조항은 2019. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치]
이에 대하여는 위 법률조항이 헌법에 위반되지 않는다는 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견이 있다.

□ 사건개요
○ 청구인은 산업별 노동조합으로서, 2010. 6. 18.부터 2010. 6. 30.까지 사이에 7개 회사와 단체협약을 체결하였는데(이하 ‘이 사건 단체협약’이라 한다), 이 사건 단체협약에는 ‘회사는 조합사무실과 집기, 비품을 제공하며 조합사무실 관리유지비(전기료, 수도료, 냉난방비, 영선비) 기타 일체를 부담한다.’, ‘회사는 노동조합에 차량을 제공한다(주유비, 각종 세금 및 수리비용을 지급한다).’는 등의 노동조합에 시설·편의를 제공하는 조항(이하 ‘시설·편의제공 조항’이라 한다)이 포함되어 있었다.
○ OO지방고용노동청 OO지청장은 이 사건 단체협약 중 시설·편의제공 조항은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다) 제81조 제4호를 위반하였다는 등의 이유로 2010. 11. 11. 청구인에 대하여 노동조합법 제31조 제3항에 따라 시정명령(이하 ‘이 사건 시정명령’이라 한다)을 내렸다.
○ 청구인은 이 사건 시정명령의 취소를 구하는 소를 제기하고, 그 소송 계속 중 위 노동조합법 조항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 법원이 이 신청을 각하하자 2012. 3. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 것) 제24조 제2항, 제4항, 제5항, 제81조 제4호, 제92조 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
노동조합 및 노동관계조정법(2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 것)
제81조(부당노동행위) 사용자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위(이하 “부당노동행위”라 한다)를 할 수 없다. 
4. 근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위와 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하거나 노동조합의 운영비를 원조하는 행위. 다만, 근로자가 근로시간중에 제24조 제4항에 따른 활동을 하는 것을 사용자가 허용함은 무방하며, 또한 근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타 재액의 방지와 구제등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공은 예외로 한다.

□ 결정주문
1. ‘노동조합 및 노동관계조정법’(2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 것) 제81조 제4호 중 ‘노동조합의 운영비를 원조하는 행위’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다. 위 법률조항은 2019. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용된다.
2. 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

□ 이유의 요지
단체교섭권 침해 여부 - 적극
○ 운영비원조금지조항은 사용자가 노동조합의 운영비를 원조하는 행위(이하 ‘운영비 원조 행위’라 한다)를 통해 노동조합에 영향력을 행사하는 것을 금지함으로써 노동조합의 사용자로부터의 자주성을 확보하여 궁극적으로 근로3권의 실질적인 행사를 보장하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하다.
○ 운영비 원조 행위가 노동조합의 자주성을 저해할 위험이 없는 경우에는 이를 금지하더라도 노동조합의 자주성을 확보하고자 하는 입법목적의 달성에 아무런 도움이 되지 않는다. 그런데 운영비원조금지조항은 단서에서 정한 두 가지 예외(근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타 재액의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공)를 제외한 일체의 운영비 원조 행위를 금지함으로써 노동조합의 자주성을 저해할 위험이 없는 경우까지 금지하고 있으므로, 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이라고 볼 수 없다.
○ 노동조합의 운영에 필요한 경비를 어떻게 마련할 것인지는 원칙적으로 노동조합이 스스로 결정할 문제이고, 집단적 노사관계에 해당하는 사용자의 노동조합에 대한 운영비 원조에 관한 사항은 대등한 지위에 있는 노사가 자율적으로 협의하여 정하는 것이 근로3권을 보장하는 취지에 가장 부합한다. 노동조합법 제2조 제4호 나목과 노동조합법 제92조 제2호 마목 역시 노동조합의 자주성을 저해하지 않는 범위 내에서의 운영비 원조 행위를 허용하는 취지이다. 그럼에도 불구하고 운영비원조금지조항이 운영비 원조 행위에 제한을 가하는 이유는 노동조합의 자주성을 저해하는 것을 막기 위한 것이므로, 그 제한은 실질적으로 노동조합의 자주성이 저해되었거나 저해될 위험이 현저한 경우에 한하여 이루어져야 한다.
○ 운영비 원조 행위로 인하여 노동조합의 자주성이 저해되거나 저해될 현저한 위험이 있는지 여부는 그 목적과 경위, 원조된 운영비의 내용, 금액, 원조 방법, 원조된 운영비가 노동조합의 총수입에서 차지하는 비율, 원조된 운영비의 관리 방법 및 사용처 등에 따라 달리 판단될 수 있다. 그럼에도 불구하고 운영비원조금지조항은 단서에서 정한 두 가지 예외를 제외한 일체의 운영비 원조 행위를 금지함으로써 노동조합의 자주성이 저해되거나 저해될 위험이 현저하지 않은 경우까지도 금지하고 있으므로, 그 입법목적 달성을 위해서 필요한 범위를 넘어서 노동조합의 단체교섭권을 과도하게 제한하고 있다.
○ 노동조합이 근로3권을 실현하는 활동을 하는 데 도움이 되는 운영비 원조 행위를 금지하는 것은 오히려 노동조합의 활동을 위축시킬 수 있고, 협력적 노사자치의 일환으로 이루어지는 운영비 원조 행위를 금지하는 것은 노사의 자율적인 단체교섭에 맡길 사항까지 국가가 지나치게 개입하여 노동조합의 자주적인 활동의 성과를 감소시키는 것에 불과하다. 따라서 노동조합의 자주성을 저해하거나 저해할 현저한 위험을 야기하지 않는 운영비 원조 행위를 금지하는 것은 노사 간 힘의 균형을 확보해 줌으로써 집단적 노사자치를 실현하고자 하는 근로3권의 취지에도 반하는 결과를 초래한다.
○ 복수 노동조합이 허용되고 있는 상황에서 사용자가 선호하는 특정 노동조합에만 운영비를 원조하는 행위는 차별받은 노동조합의 자주성을 저해할 수 있다. 그러나 노동조합법은 교섭대표노동조합과 사용자에게 공정대표의무를 부과하면서 부당노동행위에 대한 구제절차 규정을 준용하고 있고(제29조의4), 사용자가 특정 노동조합에 대하여만 운영비를 원조함으로써 다른 노동조합을 간섭·방해하는 행위는 ‘근로자가 노동조합을 조직 또는 운영하는 것을 지배하거나 이에 개입하는 행위’로서 부당노동행위에 해당하므로, 위와 같은 행위를 반드시 운영비원조금지조항으로 포섭하여 규제해야 하는 것도 아니다. 따라서 복수 노동조합의 존재를 고려하더라도, 운영비 원조 행위를 일률적으로 금지할 필요성을 인정할 수 없다.
○ 노동조합법 제81조 제4호는 운영비 원조 행위와 함께 사용자가 노동조합의 전임자에게 급여를 지원하는 행위(이하 ‘전임자급여 지원 행위’라 한다)를 사용자의 부당노동행위로서 원칙적으로 금지하면서, 노동조합법 제24조 제4항의 근로시간 면제 제도가 적용되는 경우는 예외적으로 허용하고 있다. 이와는 별도로 노동조합법은 전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 명시적으로 금지하면서(제24조 제2항), 노동조합법 제24조 제2항과 제4항을 위반하는 급여 지급을 요구하고 이를 관철할 목적으로 쟁의행위를 하는 것도 금지, 처벌하고 있다(제24조 제5항, 제92조 제1호). 헌법재판소는 2014. 5. 29. 2010헌마606 결정에서 노동조합법 제24조 제2항, 제4항, 제5항이 과잉금지원칙을 위반하여 단체교섭권 등을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그런데 전임자급여 지원 행위와는 달리 운영비 원조 행위에 대해서는 노동조합법 제81조 제4호에서 사용자의 부당노동행위로서 금지하고 있을 뿐, 노동조합법상 노동조합이 운영비 원조를 받는 것 자체를 금지하거나 제한하는 별도의 규정이 없고, 운영비 원조 행위와 전임자급여 지원 행위는 그 금지의 취지와 규정의 내용, 예외의 인정 범위 등이 다르므로 노동조합의 단체교섭권을 침해하는지 여부를 판단하면서 운영비 원조 행위를 전임자급여 지원 행위와 동일하게 볼 수는 없다.
○ 이상의 내용을 종합하여 보면, 노동조합의 자주성을 저해하거나 저해할 현저한 위험이 있는 운영비 원조 행위만을 금지하더라도 노동조합의 자주성을 확보하고 근로3권의 실질적인 행사를 보장하고자 하는 입법목적을 달성할 수 있음에도 불구하고, 운영비원조금지조항이 단서에서 정한 두 가지 예외를 제외한 운영비 원조 행위를 일률적으로 부당노동행위로 간주하여 금지하는 것은 침해의 최소성에 반한다.
○ 노동조합의 자주성을 저해하거나 저해할 위험이 현저하지 않은 운영비 원조 행위를 부당노동행위로 규제하는 것은 노동조합의 자주성을 확보함으로써 실질적인 근로3권의 행사를 보장하는 데에 기여하는 바가 전혀 없는 반면, 운영비원조금지조항으로 인하여 청구인은 사용자로부터 운영비를 원조받을 수 없을 뿐만 아니라 궁극적으로 노사자치의 원칙을 실현할 수 없게 되므로, 운영비원조금지조항은 법익의 균형성에도 반한다.
○ 따라서 운영비원조금지조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인의 단체교섭권을 침해하므로 헌법에 위반된다.
○ 운영비원조금지조항에 대하여 단순위헌결정을 하게 되면, 노동조합의 자주성을 저해하거나 저해할 현저한 위험이 있는 운영비 원조 행위를 부당노동행위로 규제할 수 있는 근거조항 자체가 사라지게 되는 법적 공백상태가 발생하므로, 헌법불합치 결정을 선고하되, 입법자의 개선입법이 이루어질 때까지 계속 적용을 명하기로 한다.

□ 재판관 김창종, 재판관 조용호의 반대의견
○ 2010. 1. 1. 법률 제9930호 노동조합법 개정으로 노동조합의 전임자에 대한 사용자의 급여 지급이 금지되고, 근로시간 면제 제도가 도입되었다(제24조 제2항, 5항). 이는 과거 기업별 노동조합이 주를 이루던 노동환경에서 사용자가 노동조합에 제공해 온 편의제공이 오히려 노사갈등의 원인이 되고, 산업별·직종별 노동조합의 증가, 복수노조의 허용 등 노동환경의 변화로 인해 기존에 기업별 단일 노동조합 형태에서 이루어져 온 전임자에 대한 급여 지급 관행이 오히려 노동조합의 자주성을 저해할 우려가 있어 이를 시정할 필요가 있었기 때문이다(헌재 2014. 5. 29. 2010헌마606 참조). 전임자급여 지원 행위도 운영비 원조 행위의 하나에 해당하고, 노동조합법 제81조 제4호에서 양자를 병렬적으로 나열하여 같은 조항 단서에서 예외로 인정한 범위를 제외하고 모두 부당노동행위로 규율하는 체계를 취하고 있으므로, 앞서 본 노동조합법 개정 배경 및 그 취지는 운영비원조금지조항의 해석에 있어서도 그대로 고려되어야 한다. 따라서 운영비 원조 행위는 노동조합법 제81조 제4호 단서에서 정한 예외사유에 해당하지 않는 한 노동조합의 자주성을 잃게 할 위험성을 지닌 것으로서 부당노동행위로 금지된다고 봄이 타당하다. 최근의 대법원판례도 동일한 입장을 취하고 있다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2012두15821 판결, 대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두15092 판결, 대법원 2017. 1. 12. 선고 2011두13392 판결 등 참조)
○ 단체교섭의 장에서 대립관계에 있는 노동조합이 사용자로부터 경비원조를 받는 것은 대립단체로서의 노동조합의 자주성을 퇴색시켜 근로3권의 실질적 행사에 방해가 될 수 있다. 이에 노동조합법은 사용자의 운영비 원조 행위를 부당노동행위로 규제하고 있는 것이다.
○ 복수노조가 허용됨에 따라 특정 노동조합에 대한 사용자의 물적 지원은 그 자체로 노동조합의 자주성과 독립성을 저해할 우려가 높아졌고, 이는 교섭창구 단일화 절차나 교섭대표노동조합의 단체교섭 절차에서의 불공정성 내지 차별로 이어질 수 있기 때문에, 사전에 이를 차단하거나 신속한 구제방법의 마련이 요청된다. 그런데 노동조합법이 교섭창구 단일화 절차에서 사용자에게 차별 금지 의무를 부과하거나(제29조의4), 단체협약의 내용 중 시설·편의제공에 관한 사항을 위반한 사용자를 형사처벌하도록 정한 것만으로는(제92조 제2호 마목) 부당노동행위로 규율하는 경우와 동일한 효과를 달성하기에 충분치 않다.
○ 운영비원조금지조항은 예외적으로 ‘근로자의 후생자금 또는 경제상의 불행 기타 재액의 방지와 구제 등을 위한 기금의 기부와 최소한의 규모의 노동조합사무소의 제공’을 허용하고 있는데, 이는 노동조합이 자주성을 잃지 않으면서도 노동조합의 활동을 보장받을 수 있도록 입법자가 적절한 균형점을 찾아 마련한 범위로 보인다.
○ 만약 다수의견과 같이 운영비 원조 행위가 부당노동행위에 해당하는지 여부 판단에 있어 노동조합의 자주성 저해 우려를 추가적으로 고려해야 한다고 보면, 개별 사건에서 노동조합의 자주성을 저해할 우려가 있는 행위인지 여부를 판단하는 것이 용이하지 않을 뿐만 아니라, 노동조합의 지원 요구의 당부나 부당노동행위 해당 여부 판단의 당부를 둘러싸고 노사 간뿐만 아니라 노동조합과 노동조합 사이에 갈등이 초래될 우려도 크다.
○ 따라서 운영비원조금지조항이 노동조합의 자주성이 저해되거나 저해될 위험이 있는지 여부를 고려함이 없이 운영비 원조 행위를 부당노동행위로 금지하고 있다 하더라도 침해의 최소성에 반하지 않는다.
○ 노동조합의 자주성 확보나 교섭절차에서의 공정성 확보 등의 공익은 매우 중대한 반면, 운영비원조금지조항으로 인하여 노동조합의 활동이 위축되거나 청구인의 단체교섭권 행사가 제한되는 정도는 불분명하므로, 운영비원조금지조항은 법익의 균형성도 충족한다.
○ 그러므로 운영비원조금지조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 단체교섭권을 침해한다고 볼 수 없다.  

□ 결정의 의의
○ 노동조합법이 2010. 1. 1. 법률 제9930호로 개정된 후 대법원은 운영비원조금지조항의 단서에서 정한 두 가지 예외에 해당하는 행위나 그와 동일시할 수 있는 성질의 것이라고 평가될 수 있는 행위만이 허용된다고 엄격하게 해석하여, 노동조합이 사용자로부터 통신비, 전기·수도요금 등 사무실유지비, 사무용품을 지급받는 것도 허용되지 않는다고 판단하고 있다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2012두15821 판결, 대법원 2016. 4. 29. 선고 2014두15092 판결, 대법원 2017. 1. 12. 선고 2011두13392 판결 등 참조).
○ 그러나 위와 같은 정도의 운영비 원조 행위가 노동조합의 적극적인 요구에 의해서 이루어진 경우나 노동조합이 사용자의 노무관리업무를 대행하는 것을 지원하기 위해서 이루어진 경우 등에는 노동조합의 자주성을 저해할 위험이 있다고 보기 어렵다. 또한 기업별 노동조합은 그 활동을 위해서 필요한 시설을 기업 내에 마련할 수밖에 없으므로 사용자의 시설을 이용하는 것이 불가피한 측면이 있고, 노동조합의 재정자립도가 높지 않은 우리나라의 현실에 비추어 볼 때 소규모 사업장의 노동조합은 그 운영을 위한 경제적 기반을 확보하기 위해서 사용자로부터 일정한 정도의 지원을 받는 것이 필요할 수 있다.
○ 이 사건은 운영비원조금지조항이 단서에서 정한 두 가지 예외를 제외하고 운영비 원조 행위를 일률적으로 금지하는 것이 노동조합의 자주성을 확보하고자 하는 입법목적 달성을 위해서 필요한 범위를 넘어서는 것이고, 오히려 노동조합의 활동을 위축시키거나 노동조합과 사용자가 우호적이고 협력적인 관계를 맺기 위해서 대등한 지위에서 운영비 원조를 협의하는 것을 막아 실질적 노사자치를 구현하고자 하는 근로3권의 취지에도 반하는 결과를 초래하므로, 노동조합의 단체교섭권을 침해한다고 판단한 것이다.
○ 한편 헌법재판소는 2014. 5. 29. 2010헌마606 결정에서 전임자가 사용자로부터 급여를 지급받는 것을 금지하는 노동조합법 제24조 제2항, 근로시간 면제 제도를 규정한 같은 조 제4항, 같은 조 제2항과 제4항을 위반하는 급여 지급을 요구하고 이를 관철할 목적으로 쟁의행위를 하는 것을 금지하는 같은 조 제5항이 단체교섭권 등을 침해하지 않는다고 판단하였다. 전임자급여 지원 행위는 운영비 원조 행위의 일환으로 볼 수 있으나, 이 사건에서 헌법재판소는 전임자급여 지원 행위와 달리 운영비 원조 행위의 경우 이를 사용자의 부당노동행위로서 금지하는 노동조합법 제81조 제4호 외에 노동조합법상 노동조합이 운영비 원조를 받는 것 자체를 금지하거나 제한하는 별도의 규정이 없는 점, 노동조합법은 전임자의 급여를 사용자가 전적으로 부담하는 관행을 시정하기 위해서 전임자급여 지원 행위를 부당노동행위로 규제하는 외에 전임자가 사용자로부터 급여를 지원받는 것 자체를 금지한 것이고, 이로 인하여 노동조합의 활동이 위축되는 것을 방지하기 위해서 근로자가 근로시간 면제 한도 내에서 유급으로 일정한 노동조합 업무를 수행할 수 있도록 하는 근로시간 면제 제도도 함께 도입한 점 등을 고려하면, 운영비 원조 행위를 부당노동행위로 금지하는 것이 노동조합의 단체교섭권을 침해하는지 여부를 전임자급여 지원 행위와 동일하게 볼 수 없다고 판단하였다.