2015헌가28 -국무총리 공관 인근 옥외집회 금지 사건

2015헌가28  국무총리 공관 인근 옥외집회 금지 사건

헌법재판소는 2018년 6월 28일 재판관 전원 일치 의견으로, 누구든지 국무총리 공관의 경계지점으로부터 100미터 이내의 장소에서 행진을 제외한 옥외집회·시위를 할 경우 형사처벌하도록 규정한 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제11조 제3호 및 제23조 중 제11조 제3호에 관한 부분, 위 조항을 위반한 옥외집회·시위에 대한 해산명령에 불응할 경우 형사처벌하도록 규정한 같은 법 제24조 제5호 중 제20조 제2항 가운데 ‘제11조 제3호를 위반한 집회 또는 시위’에 관한 부분이 모두 헌법에 합치되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [헌법불합치]

□ 사건개요
○ 2015헌가28 사건의 당해사건 피고인이자 2016헌가5 사건의 제청신청인(이하 ‘신청인’이라 한다)은 옥외집회·시위 금지장소인 국무총리 공관 경계로부터 60미터 지점에서 시위를 주최하고, 이에 대하여 해산명령을 받았음에도 불응하였다는 공소사실로 기소되었다.
○ 신청인은 제1심 형사재판 계속 중 국무총리 공관 인근 옥외집회·시위에 관한 해산명령불응죄의 처벌근거가 된 ‘집회 및 시위에 관한 법률’ 제24조 제5호 중 ‘제20조 제2항’ 가운데 ‘제20조 제1항 제1호, 제11조 제3호를 위반한 집회 또는 시위에 대하여 해산명령을 위반한 자’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 제청법원은 2015. 9. 9. 이를 받아들여 위헌법률심판제청을 함과 동시에(2016헌가5) 국무총리 공관 인근에서 옥외집회·시위를 주최한 자를 처벌하는 집시법 제23조 제1호 중 제11조 제3호 부분에 대하여 직권으로 위헌법률심판제청을 하였다(2015헌가28).

□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 ‘집회 및 시위에 관한 법률’(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제11조 제3호 및 제23조 제1호 중 제11조 제3호에 관한 부분(이를 합하여 이하 ‘이 사건 금지장소 조항’이라 한다)과 제24조 제5호 중 ‘제20조 제2항’ 가운데 ‘제11조 제3호를 위반한 집회 또는 시위’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 해산명령불응죄 조항’이라 하고, 이 사건 금지장소 조항과 이 사건 해산명령불응죄 조항을 합하여 이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것)
제11조 (옥외집회와 시위의 금지 장소) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 청사 또는 저택의 경계 지점으로부터 100 미터 이내의 장소에서는 옥외집회 또는 시위를 하여서는 아니 된다.
3. 국무총리 공관. 다만, 행진의 경우에는 해당하지 아니한다.
제23조(벌칙) 제10조 본문 또는 제11조를 위반한 자, 제12조에 따른 금지를 위반한 자는 다음 각 호의 구분에 따라 처벌한다.
1. 주최자는 1년 이하의 징역 또는 100만 원 이하의 벌금
제24조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 6개월 이하의 징역 또는 50만 원 이하의 벌금·구류 또는 과료에 처한다.
5. 제16조 제5항, 제17조 제2항, 제18조 제2항 또는 제20조 제2항을 위반한 자 

□ 결정주문
1. 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 전부개정된 것) 제11조 제3호, 제23조 제1호 중 제11조 제3호에 관한 부분, 제24조 제5호 중 제20조 제2항 가운데 ‘제11조 제3호를 위반한 집회 또는 시위’에 관한 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 위 법률조항들은 2019. 12. 31.을 시한으로 개정될 때까지 계속 적용한다.

□ 이유의 요지
이 사건 금지장소 조항에 대한 판단
○ 국무총리는 대통령의 권한대행자, 대통령의 보좌기관 및 행정부 제2인자로서의 지위를 가지는바, 이러한 국무총리의 헌법상 지위를 고려하면 이 사건 금지장소 조항은 국무총리의 생활공간이자 직무수행 장소인 공관의 기능과 안녕을 보호하기 위한 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 그리고 국무총리 공관 인근에서 행진을 제외한 옥외집회·시위를 금지하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.
○ 집회의 금지는 집회의 자유를 보다 적게 제한하는 다른 가능성을 모두 소진한 후에 비로소 고려될 수 있는 최종적인 수단이므로 국무총리 공관 인근에서의 옥외집회·시위가 보호 법익에 대한 직접적인 위협을 초래한다는 일반적 추정이 구체적인 상황에 의하여 부인될 수 있는 경우라면 예외적으로 옥외집회·시위를 허용하여야 할 것이다. 이 사건 금지장소 조항은 국무총리 공관의 기능과 안녕을 직접 저해할 가능성이 거의 없는 ‘소규모 옥외집회·시위의 경우’, ‘국무총리를 대상으로 하는 옥외집회·시위가 아닌 경우’까지도 예외 없이 옥외집회·시위를 금지하고 있는바, 이는 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘는 과도한 제한이다.
○ 이 사건 금지장소 조항은 국무총리 공관 인근에서의 ‘행진’을 허용하고 있으나, 집시법상 ‘행진’의 개념이 모호하여 기본권 제한을 완화하는 효과는 기대하기 어렵다. 또한 집시법은 이 사건 금지장소 조항 외에도 집회의 성격과 양상에 따른 다양한 규제수단들을 규정하고 있으므로, 국무총리 공관 인근에서의 옥외집회·시위를 예외적으로 허용한다 하더라도 국무총리 공관의 기능과 안녕을 충분히 보장할 수 있다.
○ 이러한 사정들을 종합하여 볼 때, 이 사건 금지장소 조항은 그 입법목적을 달성하는 데 필요한 최소한도의 범위를 넘어, 규제가 불필요하거나 또는 예외적으로 허용하는 것이 가능한 집회까지도 이를 일률적·전면적으로 금지하고 있다고 할 것이므로 침해의 최소성 원칙에 위배된다.
○ 이 사건 금지장소 조항을 통한 국무총리 공관의 기능과 안녕 보장이라는 목적과 집회의 자유에 대한 제약 정도를 비교할 때, 이 사건 금지장소 조항으로 달성하려는 공익이 제한되는 집회의 자유 정도보다 크다고 단정할 수는 없으므로 이 사건 금지장소 조항은 법익의 균형성 원칙에도 위배된다.
○ 따라서 이 사건 금지장소 조항은 과잉금지원칙을 위반하여 집회의 자유를 침해한다.

이 사건 해산명령불응죄 조항에 대한 판단
○ 이 사건 해산명령불응죄 조항은 이 사건 금지장소 조항을 위반하여 국무총리 공관 인근에서 옥외집회·시위를 한 경우를 해산명령의 대상으로 삼아, 그 해산명령에 불응할 경우를 처벌하도록 규정하고 있다. 앞서 본 바와 같이 이 사건 금지장소 조항이 과잉금지원칙을 위반하여 집회의 자유를 침해하므로, 이 사건 금지장소 조항을 구성요건으로 하는 이 사건 해산명령불응죄 조항 역시 집회의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다.

□ 헌법불합치 결정
○ 심판대상조항이 가지는 위헌성은 국무총리 공관의 기능과 안녕을 보호하는 데 필요한 범위를 넘어 국무총리 공관 인근에서의 집회를 일률적·전면적으로 금지하는 데 있다. 즉, 국무총리 공관 인근에서의 옥외집회·시위를 금지하는 것에는 위헌적인 부분과 합헌적인 부분이 공존하고 있는 것이다.
그런데 국무총리 공관 인근에서의 옥외집회·시위 중 어떠한 형태의 옥외집회·시위를 예외적으로 허용할 것인지에 관하여서는 입법자의 판단에 맡기는 것이 바람직하다.
따라서 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 입법자가 2019. 12. 31. 이전에 개선입법을 할 때까지 계속 적용되어 그 효력을 유지하도록 하고, 만일 위 일자까지 개선입법이 이루어지지 않는 경우 심판대상조항은 2020. 1. 1.부터 그 효력을 상실하도록 한다.

□ 결정의 의의
○ 이 결정은 국무총리 공관 인근에서 옥외집회·시위를 금지하는 집시법 조항에 관한 최초의 결정이다. 이 결정에서 헌법재판소는 국무총리 공관 인근에서의 옥외집회·시위를 금지한 집시법 제11조 제3호와 이를 위반하여 옥외집회·시위를 주최한 자를 형사처벌하는 제23조 제1호 중 제11조 제3호에 관한 부분이 입법목적을 달성하는 데 필요한 최소한도의 범위를 넘어 옥외집회·시위를 금지하고 있고, 이로써 구체적인 상황을 고려하여 상충하는 법익간의 조화를 이루려는 노력을 전혀 기울이지 않고 있으므로 집회의 자유를 침해한다고 보았다.
나아가 위 조항들을 위반한 옥외집회·시위에 관한 해산명령에 불응한 자를 처벌하는 제24조 제5호 중 제20조 제2항 가운데 ‘제11조 제3호를 위반한 집회 또는 시위’에 관한 부분 역시 집회의 자유를 침해한다고 판단하였다.