2012헌마287 -연령에 따른 선거권, 피선거권, 선거운동의 자유 및 정당의 자유 제한에 관한 사건

2012헌마287   연령에 따른 선거권, 피선거권, 선거운동의 자유 및 정당의 자유 제한에 관한 사건

 

헌법재판소는 2014년 4월 24일 재판관 전원 일치 의견으로, 청구인들의 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항에 대한 심판청구는 권리보호이익이 인정되지 않고, 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문, 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 것) 제15조 제1항에 대한 심판청구는 기본권침해가능성이 인정되지 않으며, 청구인 정OO의 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항에 대한 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 인정되지 않아 부적법하다는 이유로 각하 결정하였고, 25세 이상의 국민에게 국회의원 피선거권을 부여하고 있는 공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것) 제16조 제2항, 25세 이상의 국민에게 지방의회의원 등 피선거권을 부여하고 있는 공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것) 제16조 제3항은 청구인들의 피선거권 등을 침해하지 않는다고 결정하였다.
또한 헌법재판소는 재판관 6 : 3의 의견으로 19세 이상의 국민에게 지방의회의원 등 선거권을 부여하고 있는 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항, 19세 미만 미성년자는 선거운동을 할 수 없도록 규정하고 있는 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제60조 제1항 본문 제2호, 국회의원 선거권이 있는 자만 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있도록 규정하고 있는 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제22조 제1항 본문 중 ‘공직선거법 제15조 제1항’에 관한 부분은 19세 미만인 사람의 선거권, 피선거권, 정당의 자유, 선거운동의 자유 등을 침해하지 않는다고 결정하였다.
한편, 지방의회의원 등 선거권 조항 및 선거운동 제한 조항에 대하여는 재판관 3인[재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 이진성]의 반대의견이, 정당원 등 자격조항에 대하여는 재판관 2인[재판관 김이수, 재판관 이진성]의 반대의견 및 재판관 1인[재판관 박한철]의 반대의견이 있다.

□ 사건의 개요
○ 청구인들은 제19대 국회의원 선거일인 2012. 4. 11. 기준 19세 미만이라는 이유로 국회의원 선거권을 행사할 수 없을 것으로 예상되자, ①19세 이상의 국민에게 선거권을 부여하고 있는 구 공직선거법 제15조 제1항(이하 ‘국회의원 등 선거권 조항’이라 한다), ②제2항(이하 ‘지방의회의원 등 선거권 조항’이라 한다), ③25세 이상의 국민에게 국회의원 및 지방의회의원과 지방자치단체 장의 피선거권을 부여하고 있는 공직선거법 제16조 제2항(이하 ‘국회의원 피선거권 조항’이라 한다), ④제3항(이하 ‘지방의회의원 등 피선거권 조항’이라 한다), ⑤19세 미만의 미성년자는 선거운동을 할 수 없도록 규정하고 있는 공직선거법 제60조 제1항 제2호(이하 ‘선거운동 제한 조항’이라 한다), ⑥19세 이상의 주민에게 주민투표권을 부여하고 있는 주민투표법 제5조 제1항 본문(이하 ‘주민투표권 조항’이라 한다), ⑦19세 이상의 주민에게 조례 제정 등을 청구할 수 있도록 규정하고 있는 지방자치법 제15조 제1항(이하 ‘조례제정？개폐청구권 조항’이라 한다), ⑧국회의원 선거권이 있는 자만 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있도록 규정하고 있는 정당법 제22조 제1항(이하 ‘정당원 등 자격 조항’이라 한다)이 청구인들의 선거권, 피선거권, 선거운동의 자유, 정당의 자유 등을 침해한다고 주장하며 2012. 3. 22.과 2012. 8. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판의 대상
구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정된 것)
제15조(선거권) ① 19세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. 다만, 지역구국회의원의 선거권은 19세 이상의 국민으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에 한하여 인정된다.
1. 해당 국회의원지역선거구 안에 주민등록이 되어 있는 사람
2. ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조 제1항에 따라 해당 국회의원지역선거구의 선거구역 안에 거소를 두고 그 국내거소신고인명부에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 사람
② 19세 이상으로서 제37조 제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다.
1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조 제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부(이하 이 장에서 "국내거소신고인명부"라 한다)에 3개월 이상 계속하여 올라 있는 국민
3. ‘출입국관리법’ 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
공직선거법(1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 것)
제16조(피선거권) ② 25세 이상의 국민은 국회의원의 피선거권이 있다.
공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것)
제16조(피선거권) ③ 선거일 현재 계속하여 60일 이상(공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일후에 귀국한 자는 선거인명부작성기준일부터 계속하여 선거일까지) 당해 지방자치단체의 관할구역안에 주민등록(국내거소신고인명부에 올라 있는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권이 있다. 이 경우 60일의 기간은 그 지방자치단체의 설치·폐지·분할·합병 또는 구역변경(제28조 각 호의 어느 하나에 따른 구역변경을 포함한다)에 의하여 중단되지 아니한다.
공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것)
제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. (단서 생략)
2. 미성년자(19세 미만의 자를 말한다. 이하 같다)
주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것)
제5조(주민투표권) ① 19세 이상의 주민 중 제6조 제1항에 따른 투표인명부 작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람에게는 주민투표권이 있다. 다만, ‘공직선거법’ 제18조에 따라 선거권이 없는 사람에게는 주민투표권이 없다.
1. 그 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람 또는 ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조에 따라 국내거소신고가 되어 있는 재외국민
2. 출입국관리 관계 법령에 따라 대한민국에 계속 거주할 수 있는 자격(체류자격변경허가 또는 체류기간연장허가를 통하여 계속 거주할 수 있는 경우를 포함한다)을 갖춘 외국인으로서 지방자치단체의 조례로 정한 사람
지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 것)
제15조 (조례의 제정과 개폐 청구) ① 19세 이상의 주민으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람(‘공직선거법’ 제18조에 따른 선거권이 없는 자는 제외한다. 이하 이 조 및 제16조에서 "19세 이상의 주민"이라 한다)은 시·도와 제175조에 따른 인구 50만 이상 대도시에서는 19세 이상 주민 총수의 100분의 1 이상 70분의 1 이하, 시·군 및 자치구에서는 19세 이상 주민 총수의 50분의 1 이상 20분의 1 이하의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하는 19세 이상의 주민 수 이상의 연서(連署)로 해당 지방자치단체의 장에게 조례를 제정하거나 개정하거나 폐지할 것을 청구할 수 있다.
1. 해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람
2. ‘재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률’ 제6조 제1항에 따라 해당 지방자치단체의 국내거소신고인명부에 올라 있는 국민
3. ‘출입국관리법’ 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람
정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것)
제22조(발기인 및 당원의 자격) ① 국회의원 선거권이 있는 자는 공무원 그 밖에 그 신분을 이유로 정당가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령의 규정에 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다. (단서 생략)

□ 결정주문
○ 청구인들의 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제1항, 주민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9468호로 개정된 것) 제5조 제1항 본문, 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정된 것) 제15조 제1항에 대한 심판청구 및 청구인 정OO의 구 공직선거법(2011. 11. 7. 법률 제11071호로 개정되고, 2014. 1. 17. 법률 제12267호로 개정되기 전의 것) 제15조 제2항에 대한 심판청구를 모두 각하한다.
○ 청구인들의 나머지 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
1. 적법요건
○ 국회의원 및 대통령 선거권 조항에 대한 청구는 청구인들이 다음 국회의원 및 대통령 선거일 기준 모두 선거권을 가지고 되고, 이 조항에 대하여는 이미 2012헌마174 결정에서 헌법적 해명이 이루어졌으므로 권리보호이익이 인정되지 않아 부적법하다. 주민투표권 조항 및 조례제정·개폐청구권 조항에 대한 청구도 주민투표권이나 조례제정·개폐청구권은 헌법상 기본권으로 보기 어려워 이 조항들로 인한 청구인들의 기본권 침해 가능성이 인정되지 않으므로 부적법하다. 또한 청구인 정OO은 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거일 기준 19세 이상에 해당하여 선거권을 행사할 수 있으므로 청구인 정OO의 지방의회의원 등 선거권 조항에 대한 청구는 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 않아 부적법하다.

2. 본안 판단
○ ‘지방의회의원 등 선거권 조항’ : 선거권 행사는 일정한 수준의 정치적 판단능력이 전제되어야 하는데, 입법자는 우리의 현실상 19세 미만의 미성년자의 경우, 아직 정치적·사회적 시각을 형성하는 과정에 있거나, 독자적인 정치적 판단을 할 수 있을 정도로 정신적·신체적 자율성을 충분히 갖추었다고 보기 어렵다고 보고, 지방의회의원 등의 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 정한 것이다. 또한 많은 국가에서 선거권 행사 연령을 18세 이상으로 정하고 있으나, 선거권 행사 연령은 국가마다 특수한 상황 등을 고려하여 결정할 사항이고, 다른 법령에서 18세 이상의 사람에게 근로능력이나 군복무능력 등을 인정한다고 하여 선거권 행사능력 반드시 동일한 기준에 따라 정하여야 하는 것은 아니므로 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 정한 것이 불합리하다고 볼 수 없다. 따라서 지방의회의원 등의 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 정한 것이 입법자의 합리적인 입법재량의 범위를 벗어난 것으로 볼 수 없으므로, 19세 미만인 사람의 선거권 등을 침해하였다고 볼 수 없다.
○ ‘국회의원 피선거권 조항’과 ‘지방의회의원 등 피선거권 조항’ : 헌법 제25조 및 제118조 제2항에 따라 입법자는 국회의원, 지방의회의원, 지방자치단체의 장의 피선거권 행사 연령을 정함에 있어 선거의 의미와 기능, 그 지위와 직무 등을 고려하여 재량에 따라 결정할 수 있는데, 입법자가 국회의원 등에게 요구되는 능력 및 이러한 능력을 갖추기 위하여 요구되는 교육과정 등에 소요되는 최소한의 기간, 선출직공무원에게 납세 및 병역의무의 이행을 요구하는 국민의 기대와 요청, 일반적으로 선거권 행사연령보다 피선거권 행사연령을 높게 정하는 다른 국가들의 입법례 등을 고려하여 피선거권 행사연령을 25세 이상으로 정한 것은 합리적이고 입법형성권의 한계 내에 있으므로 25세 미만인 청구인들의 공무담임권 등을 침해한다고 볼 수 없다.
○ ‘선거운동 제한 조항’ : 미성년자의 선거운동을 금지하고 있는데, 이는 정치적 판단능력이 부족한 사람의 선거운동의 자유를 제한하여 선거의 공정성을 확보하기 위한 정당한 입법목적에 의한 것으로 연령을 기준으로 선거운동의 자유를 행사하기 위한 정치적 판단능력의 유무를 가리는 것은 적절한 방법이다. 또한 선거운동만을 제한할 뿐, 선거운동 외에 정치적 표현행위는 제한 없이 할 수 있고, 19세가 되는 기간 동안만 선거운동의 자유를 유예하는 것에 불과하며, 미성년자는 정신적·신체적 자율성이 불충분하다는 점 등을 고려하면 피해의 최소성 원칙에 반하지 않고, 선거의 공정성 확보라는 공익보다 제한되는 정치적 표현의 자유 정도가 크지 않으므로 법익 균형성에도 반하지 않는다. 따라서 이 조항이 19세 미만인 청구인들의 선거운동의 자유를 침해한다 할 수 없다.
○ ‘정당원 등 자격 조항’ : 국회의원 선거권이 있는 자는 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다고 규정하고 있는데, 공직선거법은 19세 이상의 국민에게만 국회의원 선거권을 인정하고 있으므로 19세 미만인 사람은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 없다. 이 조항은 정치적 판단능력이 미약한 사람들이 정당의 발기인 및 당원이 되는 것을 제한하여 정당의 헌법상 기능을 보호하기 위한 것으로 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성도 인정된다. 정당의 중요 공적 기능을 고려하면 정당설립의 자유만을 제한하거나 일정한 형태의 정당 활동의 자유만을 제한하는 것으로는 입법목적을 달성하기 어렵고, 정당 외에 일반적 결사체 설립을 제한하는 것은 아니며, 19세가 될 때까지의 기간만 이를 유예하는 취지라는 점, 미성년자는 정신적·신체적 자율성이 불충분하고 가치중립적인 교육을 받아야 한다는 점 등을 고려하면 피해의 최소성 원칙에 반하지 않고, 이 조항으로 인하여 19세 미만인 사람들이 정당의 자유를 제한받는 것보다 정치적 판단능력이 미약한 사람이 정당을 설립하고 가입함으로 인하여 정당의 기능이 침해될 위험성은 크다고 할 것이므로 법익 균형성도 충족된다. 따라서 이 조항이 청구인들의 정당의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

□ 지방의회의원 등 선거권 조항, 선거운동 제한 조항에 대한 반대의견(재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 이진성)의 요지
○ 일정 연령의 사람이 정치적 판단능력이 있음에도 더 높게 선거권 연령을 정하였다면 입법형성권의 한계를 벗어난 것이다. 선거권 연령이 19세 이상으로 조정된 이후 우리 사회는 엄청난 변화를 겪었고, 청소년을 포함한 국민의 정치적 의식수준도 크게 고양되어 중등교육을 마칠 연령의 국민은 독자적인 정치적 판단능력이 있다고 보아야 한다. 그런데 중등교육을 마치는 연령인 18세부터 19세의 사람은 고등학교 3학년이라고 하더라도 취업문제나 교육문제에 지대한 관심을 갖게 되는 기간이므로 정치적·사회적 판단능력이 크게 성숙하게 된다. 병역법 등 다른 법령들에서도 18세 이상의 국민은 국가와 사회의 형성에 참여할 수 있는 정신적ㆍ육체적 수준에 도달하였음을 인정하고 있고, 18세를 기준으로 선거권 연령을 정하고 있는 다른 많은 국가들을 살펴보아도 새로운 생활방식에 대한 습득력이 높고 사회적 변화에 대한 감수성이 풍부한 우리나라의 18세 국민이 다른 국가의 같은 연령에 비하여 정치적 판단능력이 미흡하다고 볼 수는 없다. 그렇다면 18세 이상 국민이 독자적인 정치적 판단능력이 있음에도 선거권 행사 연령을 19세 이상으로 정한 지방의회의원 등 선거권 조항은 입법형성권의 한계를 벗어나 18세 이상 19세에 이르지 못한 국민의 선거권 등을 침해한다.
○ 선거운동 제한 조항은 미성년자의 선거운동을 금지하고 있는데, 사회적 변화로 인한 정치적 의식수준의 고양으로 선거권 조항에서 판단한 바와 같이 특히 중등교육을 마치는 연령인 18세부터 19세의 사람은 취업문제나 교육문제에 대한 지대한 관심 및 정보통신의 발달로 인하여 정치적·사회적 판단능력이 크게 성숙하여 독자적인 정치적 판단능력을 갖추었다고 보아야 한다. 또한 선거권이 인정되는 연령과 선거운동의 자유가 인정되는 연령이 반드시 동일해야만 하는 것은 아니며, 우리 사회의 환경 및 교육환경에 비추어 중등교육을 마치는 연령인 18세 이상 사람들은 선거에 있어서 정치적 의사를 표현할 정도의 의식수준은 갖추었다고 보아야 한다. 그렇다면 19세 이상의 사람에게만 선거운동의 자유를 인정하는 것은 피해의 최소성을 벗어난 과도한 제한이다. 또한 정치적 판단능력이 인정되는 18세 이상 19세 미만인 사람들의 선거운동을 제한한다고 하여 선거의 공정성이 얼마나 확보될 것인지 의문인 점에서 법익 균형성도 충족하지 못한다. 따라서 이 조항은 18세 이상 19세 미만인 사람들의 선거운동의 자유를 침해한다.

□ 정당원 등 자격 조항에 대한 반대의견(재판관 김이수, 재판관 이진성)의 요지
○ 정당의 법적 성격은 사적 결사체이므로 그 구성원의 자격에 있어서 국가는 원칙적으로 관여하지 않아야 하되, 필요한 경우에만 정당의 자유를 제한할 수 있다. 그런데 이 조항은 사적 결사체인 정당 구성원의 정치적 판단능력을 국정 참여수단인 선거권 행사의 정치적 판단능력과 동일하게 보아 정당의 구성원에게 과도한 능력을 요구하고 있고, 정당의 헌법상 기능을 보호하고자 한다고 해도 일정한 형태의 자유만 제한하는 방법으로도 목적을 달성할 수 있음에도, 19세 미만인 사람에 대하여 정당원으로서의 모든 활동을 제한하여 피해의 최소성 원칙에 반한다. 또한 19세 미만인 사람들의 정당의 자유가 모두 제한되는 반면, 그 제한으로 인하여 입법목적이 얼마나 달성될 수 있는지 의문이므로 법익 균형성도 충족하지 못한다. 따라서 이 조항은 19세 미만인 사람들의 정당의 자유를 침해한다.

□ 정당원 등 자격 조항에 대한 반대의견(재판관 박한철)의 요지
○ 정당이 수행하는 중요한 공적 기능에 비추어 볼 때 정당을 단순한 사적 결사체로 볼 수는 없고, 정당의 구성원의 자격은 정당이 스스로 결정하도록 맡겨 둘 사항은 아니지만, 정당원 등 자격 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 기본권을 침해한다.
입법자는 19세 미만인 사람은 정당의 일원으로서 요구되는 정치적 판단능력을 갖추지 못하였다고 판단하고 있으나, 선거권 조항에서 판단한 바와 같이, 우리 사회의 변화 및 그에 따른 정치적 의식 수준의 고양으로 인하여 특히 중등교육을 마치는 연령인 18세부터 19세의 사람은 정당에 가입하여 자신들의 정치적 의사를 표현하고 정치적 의사를 모을 정도의 정치적 판단 능력을 갖추었다고 보아야 한다. 만약 18세 이상 19세 미만의 국민에게 정당의 자유를 인정함으로써 정당의 공적 기능 수행에 위험이 발생한다면 일정한 형태의 자유만을 제한하는 방법으로도 그러한 위험을 차단할 수 있음에도 정당원으로서의 모든 활동을 제한하는 것은 피해의 최소성 원칙에 반한다. 또한 18세 이상 19세 미만인 사람들의 정치적 판단능력은 인정되므로, 이들의 정당 설립 및 가입을 제한한다고 하여 정당의 헌법상 기능을 보호한다는 정당원 등 자격 조항의 입법목적이 얼마나 달성될 수 있는지 의문이므로 법익 균형성도 충족하지 못한다. 따라서 이 조항은 18세 이상 19세 미만인 사람들의 정당의 자유를 침해한다.