2013헌바237 -구 도시개발법상 공공시설의 무상귀속에 관한 사건

사건번호:	2013헌바237
사 건 명:	구 도시개발법 제65조 제2항 위헌소원
종국일자:	2014.09.25
종국결과:	각하

 

 

헌법재판소는 2014년 9월 25일 구 도시개발법 제65조 제2항 후단에 대한 심판청구를 각하하는 취지의 결정을 선고하였다(재판관 강일원의 반대의견 있음).


□ 사건의 개요
○ 청구인은 고양○○ 도시개발구역에서 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라고 한다)을 시행하기 위하여 설립된 조합이다. 경기도지사는 2006. 5. 8. “유관기관 및 관련부서 협의의견과 각종 부담금 등을 납부하고 이행할 것”이라는 승인조건(이하 ‘이 사건 승인조건’이라 한다)을 붙여 이 사건 사업실시계획을 인가하였다.
○ 경기도지사는 이 사건 사업의 시행으로 용도폐지되는 대한민국 소유 공공시설의 청구인에 대한 무상귀속 여부에 관하여 관리청과 협의한 후 고양시장에게, ① 2007. 2. 21. 건설교통부 소관 국유지 중 13,579㎡는 청구인에게 무상귀속시키기로 하였으나 나머지 14,743㎡는 용도폐지 후 청구인이 유상매입하도록 하여야 한다는 내용의 협의 결과를, ② 2007. 5. 16. 농림부 소관 국유지 중 9,115㎡를 대체시설 설치 조건으로 청구인에게 무상귀속시키기로 하였다는 협의 결과를 각 통지하였다. 고양시장은 2007. 5. 18. 청구인에게 위 각 무상귀속 협의 결과를 통지하였다(이하 ‘이 사건 통지’라고 한다). 국방부는 고양시장의 협의요청에 대하여 2011. 4. 7. 행정재산으로서 무상귀속 협의대상이 아니라고 회신하였고, 청구인의 매입 의견조회에 대하여도 2012. 6. 4. 용도폐지 후 총괄청에 인계할 예정이라고 회신하였다[이하 청구인에게 무상으로 귀속될 공공시설에 포함되지 아니한 국유지(농림부 소관 5,122㎡, 건설교통부 소관 14,840㎡ 및 국방부 소관 1,186㎡)를 ‘이 사건 국유지’라 한다].
○ 청구인은 2011. 7. 15. 대한민국을 상대로 이 사건 국유지가 청구인에게 귀속되는 것과 관련한 청구인의 대한민국에 대한 채무의 부존재 확인을 구하는 소를 제기하였으나 각하되자, 항소하여 항소심 계속 중 도시개발사업구역 내 국유지의 사업시행자에 대한 무상귀속 여부를 행정청의 재량에 맡기는 것은 청구인의 재산권과 평등권을 침해하고, 명확성원칙, 체계정당성 원리 등에 위반된다고 주장하며 구 도시개발법 제65조 제2항 후단에 대한 위헌법률심판 제청신청을 하였는데, 2013. 7. 18. 위 항소가 기각됨과 동시에 위 신청이 기각되자, 2013. 8. 5. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
○ 이 사건의 심판대상은 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 전부개정되기 전의 것) 제65조 제2항 후단(이하 ‘심판대상조항’이라고 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용은 다음과 같다.

구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것)
제65조(공공시설의 귀속 등) ② 제11조 제1항 제4호 내지 제7호의 규정에 의한 시행자가 새로이 설치한 공공시설은 그 시설을 관리할 행정청에 무상으로 귀속되며, 도시개발사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 행정청의 공공시설은 국유재산법 및 지방재정법 등의 규정에 불구하고 새로이 설치한 공공시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 시행자에게 이를 무상으로 귀속시킬 수 있다.


□ 결정주문
○ 이 사건 심판청구를 각하한다.


□ 이유의 요지
○ 당해 사건에서 청구인은 ‘이 사건 국유지가 청구인에게 귀속되는 것과 관련한 청구인의 대한민국에 대한 채무’의 부존재 확인을 구하였는데, 이는 이 사건 통지에 의하여 보충된 이 사건 승인조건에 따라 청구인이 부담하게 된 국유지 유상매입의무를 다투는 것으로 볼 수 있다.
○ 그런데 이 사건 승인조건은 수익적 행정행위인 사업실시계획 인가처분에 부수하여 그 상대방에게 일정한 의무를 부과하는 부담이므로, 청구인으로서는 행정소송을 제기하여 이를 다툴 수 있다. 그럼에도 불구하고 청구인이 민사소송으로 국유지 유상매입의무의 부존재 확인을 구하는 것은 우회적으로 이 사건 승인조건의 변경을 구하는 것이어서 허용될 수 없고, 나아가 청구인의 권리 또는 법률상의 지위에 현존하는 불안이나 위험을 제거할 수 있는 가장 유효·적절한 수단이라 볼 수 없으므로, 청구인의 채무부존재확인 청구는 그 확인의 이익이 없어 부적법하다.
○ 심판대상조항이 위헌으로 선언되더라도 이 사건 승인조건이 당연무효가 되거나 위법하게 되는 것은 아니므로, 청구인이 민사소송을 통하여 국유지 유상매입의무의 부존재 확인을 구하는 것은 부적법하여 각하될 것이 명백하다.
○ 그렇다면 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당한다고 보기 어려우므로, 이 사건 심판청구는 재판의 전제성이 없는 법률조항을 대상으로 하는 것이어서 부적법하다.


□ 반대의견(재판관 강일원)
○ 행정처분의 효력 유무를 선결문제로 하는 민사소송에서 그 행정처분의 근거가 되어 당해 소송사건에 적용되는 법률이 헌법에 위반된다고 할 경우, 그러한 하자가 행정처분의 무효사유인지 또는 취소사유인지는 당해사건 법원이 판단할 문제이므로, 그 행정처분의 위법성에 관한 법원의 본안 판단 이전에 논리적ㆍ가정적으로 단정하여 판단할 수 없다. 심판대상조항이 위헌이 될 경우 이 사건 승인조건 중 이 사건 통지 부분이 무효가 될 가능성이 있고, 이러한 경우 이 사건 통지의 무효확인청구를 하지 않고 바로 민사상 채무부존재확인을 구하는 청구가 부적법하다고 단정할 수 없으므로, 재판의 전제성은 인정되어야 한다.