2007헌바41 -신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제11조 제2항 등 위헌소원

<司56>ㄹ. 이른바 행복도시 예정지역을 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정한다고 규정한 ｢신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합

  도시건설을 위한 특별법｣은, ‘연기·공주’라는 특정지역에 거주하는 주민이면서 특정범위의 국민들에 대하여만 특별한 희생을 강요하므로 처분적 법률에 해당한다.x

 

신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제11조 제2항 등 위헌소원

(2009. 2. 26. 2007헌바41 전원재판부)

---

 

【판시사항】

가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상과 관련하여 적용되는 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시건설을 위한 특별법’(2005. 3. 18. 법률 제7391호로 제정된 것, 이하 ‘행정복합도시특별법’이라 한다) 제24조 제2항이 행정중심복합도시의 예정지역 등에 대한 지정고시 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)의 취소를 구하고 있는 당해 소송에서 재판의 전제성을 갖추고 있는지 여부(소극)

나. 행정중심복합도시의 예정지역을 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정하도록 규정하고 있는 행정복합도시특별법 제11조 제2항(이하 ‘이 법률조항’이라 한다)이 과거에 위헌으로 선언된 신행정수도사건 결정의 기판력 또는 기속력에 반하는지 여부(소극)

다. 이 법률조항이 국민주권의 원리나 국민투표권을 침해하는지 여부(소극)

라. 이 법률조항이 평등권을 침해하는지 여부(소극)

마. 이 법률조항이 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하는지 여부(소극)

 

【결정요지】

가. 행정복합도시특별법 제24조 제2항은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상과 관련하여 적용되는 근거조항일 뿐, 이 사건 처분의 근거규정이 될 수 없고, 만일 위 법률조항에 대한 심판청구가 인용되어 위 조항이 위헌무효로 된다 하더라도 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다 할 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.

나. 이 법률조항에 의하여 건설되는 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득한다고 볼 수 없으므로, 이 법률조항이 과거에 위헌으로 선언된 신행정수도사건 결정의 기판력 또는 기속력에 반하는 것으로 볼 수는 없다.

다. 국민들이 선출한 국회의원들이 의회에서 공개적인 토론과 타협을 통하여 적법한 절차를 거쳐 제정한 법률에 대하여 국민들에게 사전 청문절차를 보장하지 않았다는 이유로 이를 다투는 것은 대표를 통하여 국민의 의사를 국가정책에 반영하는 의회주의와 대의민주주의의 기본취지에 부합되지 않고, 헌법 제72조는 국민투표에 부쳐질 중요정책인지 여부를 대통령이 재량에 의하여 결정하도록 명문으로 규정하고 있으므로, 이 법률조항이 국민주권의 원리나 국민투표권을 침해한다고 할 수 없다.

라. 행정중심복합도시가 건설됨으로써 예정지역 등의 주민이 받는 효과는 다양하고 복합적인 것이어서 이 법률조항에 의하여 이를 확정하고 그 이익 또는 불이익을 판단하는 것 자체가 불가능하고, 이러한 결과들을 혜택 또는 불이익으로 판단하는 것은 각 개인이 처한 사정에 따라 다를 수밖에 없어 어떠한 공통적인 이해관계가 존재한다고 보기도 어려우므로 이 법률조항이 청구인들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다.

마. 이 법률조항에 따라 그 지역의 거주민 등은 향후에 있을지도 모르는 지정·고시 처분 및 수용처분에 의하여 자신들의 의사에 반하는 기본권 제약의 가능성이 야기된 것도 사실이지만, 이로 인한 기본권의 구체적인 제한은 토지수용의 절차에 이르러 비로소 발생하는 것이므로, 이 법률조항은 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하지 않는다.

 

【심판대상조문】
 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시건설을 위한 특별법(2005. 3. 18. 법률 제7391호로 제정된 것) 제11조 제2항, 제24조 제2항

 

 [판   단]

1. 행정복합도시특별법 제24조 제2항에 대한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원에 있어서는 법원에 계속중인 구체적인 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지의 여부가 재판의 전제가 되어야 하고 (헌법재판소법 제68조 제2항, 제41조 제1항), 여기에서 재판의 전제가 된다 함은 문제되는 법률이나 법률조항이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하고, 그 법률이나 법률조항이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건의 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우를 말한다(헌재 1997. 1. 16. 89헌마240, 판례집 9-1, 45, 71；헌재 1993.
 7. 29. 92헌바48, 판례집 5-2, 65, 73；헌재 2002. 3. 28. 2001헌바42, 판례집 14-1, 197, 202-203 등).

그런데 행정복합도시특별법 제24조 제2항은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상과 관련하여 적용되는 근거조항일 뿐, 이 사건 처분의 근거규정이 될 수 없고,  만일 위 법률조항에 대한 심판청구가 인용되어 위 조항이 위헌무효로 된다 하더라도 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다 할 수 없으므로 이 법률조항은 재판의 전제성이 있다 할 수 없다.

 

2. 행정복합도시특별법 제11조 제2항에 대한 판단

가. 위헌결정 취지 위반 여부에 대한 판단

헌법재판소는 2005. 11. 24. 2005헌마579·763(병합) 사건에서, 행정복합도시특별법에 의하여 건설되는 행정중심복합도시에는 상당수의 중앙행정기관이 소재하여 국가행정의 중요한 부분을 담당하기는 하나, 정치·행정의 중추적 기능을 실현하고 대외적으로 국가를 상징하는 곳으로 볼 수는 없으므로 위 도시가 수도로서의 지위를 획득하는 것으로 평가할 수 없고, 따라서 행정복합도시특별법에 의하여 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없으므로, 신행정수도사건 결정의 기판력 또는 기속력에 반하는 것으로 볼 수는 없다고 판시한 바 있다[헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579·763(병합), 판례집 17-2, 481].

그렇다면 이 사건에서의 행정복합도시특별법은 그 내용에 있어서 이미 위헌으로 선언된 신행정도시법과는 별개의 법률이라 할 것이고, 이 사건 심판청구에 있어서도 위 선례의 결정과 달리 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니하므로, 결국 청구인들의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

나. 적법절차 등 위배 여부에 대한 판단

(1) 청구인들은 행정복합도시특별법 제11조 제2항(이하 필요에 따라 ‘이 법률조항’이라 한다)이 같은 행정복합도시특별법상의 예정지역 등 지정 등에 대한 절차조항인 제10조(기초조사), 제11조 제4항(공청회 개최) 및 행정절차법·주민투표법상의 절차조항 등의 규정과 모순되어 헌법 제12조 제1항의 적법절차 원리에도 반한다고 주장한다.

그러나 그와 같은 절차들은 이 법률조항의 제정에 관련된 것이 아니라 이 사건 처분에 관련된 것으로서 이 법률조항의 위헌 여부와는 무관한 것이므로, 이 점 청구인들의 주장은 더 나아가 판단할 것 없이 이유 없다.

(2) 청구인들은, 이 법률조항은 청구인들에게 의견제출의 기회를 부여하지 않은 채 입법되었으므로 국가의 의사결정에 대한 국민의 참여를 보장하고 있는 국민주권의 원리에 위배되고, 또한 국민투표를 거쳐 제정되어야 할 사안인데도 그와 같은 절차를 거치지 않아 헌법에 위반된다고 주장한다.

이에 대하여 헌법재판소는 위 선례에서, 국민들이 선출한 국회의원들이 의회에서 공개적인 토론과 타협을 통하여 적법한 절차를 거쳐 제정한 법률에 대하여 국민들에게 사전 청문절차를 보장하지 않았다는 이유로 이를 다투는 것은 대표를 통하여 국민의 의사를 국가정책에 반영하는 의회주의와 대의민주주의의 기본취지에 부합되지 않고, 헌법 제72조는 국민투표에 부쳐질 중요정책인지 여부를 대통령이 재량에 의하여 결정하도록 명문으로 규정하고 있다는 이유로 위와 같은 주장들을 배척하는 결정을 한 바 있고[헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579·763(병합), 판례집 17-2, 481, 519-520], 이 사건 심판에 있어서도 이러한 선례의 판단과 달리 보아야 할 합리적인 이유를 찾아 볼 수 없으므로, 청구인들의 위 주장을 받아들이기 어렵다.

다. 기타 주장에 관한 판단

(1) 청구인들은, 이 법률조항은 ‘연기·공주’라는 특정지역에 거주하는 주민이면서 특정범위의 국민인 청구인들에 대하여만 특별한 희생을 강요하는 처분적 법률이며, ‘연기·공주지역’의 주민들을 다른 지역의 주민들에 비하여 합리적인 근거 없이 차별적 대우를 하는 것으로서 평등권을 침해한다고 주장한다.

우선, 이 법률조항은 이 사건 처분을 매개로 하여 집행된다는 점에서 처분적 법률이라고 할 수 없으므로, 이 부분 주장은 더 나아가 살필 것 없이 이유 없다.

다음, 헌법재판소는 앞선 선례를 통하여, 행정중심복합도시가 건설됨으로써 예정지역 등의 주민이 받는 효과는 다양하고 복합적인 것이어서 이 법률조항 등에 의하여 이를 확정하고 그 이익 또는 불이익을 판단하는 것 자체가 불가능하고, 이러한 결과들을 혜택 또는 불이익으로 판단하는 것은 각 개인이 처한 사정에 따라 다를 수밖에 없어 어떠한 공통적인 이해관계가 존재한다고 보기도 어렵다는 이유로 행정복합도시특별법에 의하여 평등권을 침해당했다는 청구인들의 주장을 배척한 바 있고[헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579, 763(병합), 판례집 17-2, 481, 521], 이 사건 심판청구에 있어서도 이러한 선례의 결정과 달리 판단해야 할 필요성이 있다고 인정되지 않는다.

(2) 청구인들은, 이 법률조항이 충청남도 연기군 및 공주시의 지역을 예정지역으로 규정함으로써 청구인들의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권, 거주이전의 자유, 직업선택의 자유, 재산권, 인간다운 생활을 할 권리 등을 침해하였다고 주장한다.

이 법률조항으로 인하여 행정복합도시특별법상의 예정지역이 충청남도 연기군 및 공주시의 지역으로 그 범위가 한정되고, 이에 따라 그 지역의 거주민 등은 향후에 있을지도 모르는 지정·고시 처분 및 수용처분에 의하여 자신들의 의사에 반하는 기본권 제약의 가능성이 야기된 것도 사실이지만, 그 제약의 가능성은 기본권에 대한 직접적인 제한이 아니라 추상적이고 잠재적인 것에 지나지 않는다 할 것이고, 위 주장과 같은 기본권의 구체적인 제한은 토지수용의 절차에 이르러 비로소 구체적으로 발생하는 것이라 할 수 있으므로(헌재 2007. 4. 26. 2006헌바10, 판례집 19-1, 482, 499；헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91, 판례집 19-2, 396, 410 등 참조) 청구인들의 위 주장도 마찬가지로 이유 없다.