독립유공자예우에 관한 법률 제12조 제2항 등 위헌확인[2011헌마724 ]

2013년 10월 24일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2011헌마724
사건명	독립유공자예우에 관한 법률 제12조 제2항 등 위헌확인
선고날짜	2013.10.24
종국결과	헌법불합치
결정 요약문
헌법재판소는 2013년 10월 24일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 독립유공자의 손자녀 1명에게만 보상금을 지급하도록 하면서, 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀에 해당하는 손자녀가 2명 이상인 경우에는 나이가 많은 손자녀를 우선하도록 규정하고 있는 독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조 제2항 및 제4항 제1호 본문 중 관련 부분에 대하여 헌법불합치결정을 하면서, 2015. 12. 31.을 개선입법 시한으로 하여 잠정적으로 계속 적용한다고 선고하였다 (헌법불합치). 위 조항들은 생활정도에 따라 보상금 분할지급을 하거나 경제적으로 어려운 자에게만 한정하여 지급할 수 있는 다양한 방법이 존재하고, 사무처리의 편의성 자체도 그리 크지 않다는 점을 고려하면 국가의 재정부담능력이나 사무처리 편의성을 들어 그 차별을 정당화할 수 없고, 경제적인 형편에 대한 고려 없이 오로지 나이를 기준으로 우선순위를 정하는 것이 보상금 수급권이 갖는 사회보장적 성격에도 배치되므로 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다. 다만, 단순위헌시 법적공백이 발생할 수 있고, 입법자에게 일정한 재량이 부여된다는 점을 이유로 2015. 12. 31.을 개선입법의 시한으로 하여 그때까지 위 조항들을 잠정 적용하도록 하였다. □ 사건의 개요 ○ 청구인은, 1943. 12. 8. 사망한 독립유공자 이OO의 외손녀로서, 2011. 3. 17. 청구인의 오빠인 이OO와 함께 독립유공자의 유족(손자녀)으로 등록되었다. 망 이OO의 배우자인 망 정OO은 독립유공자의 유족으로서 유족보상금을 수령하다가 1974. 2. 7.경 사망하였고, 그 후 망 이OO의 딸인 망 이OO가 1996. 7. 24. 권리부활로 유족보상금을 받기 시작해 2011. 8. 27. 사망 시까지 유족보상금을 수령하였으며, 이후 망 이OO의 장남이자 청구인의 오빠인 이OO가 2011. 9. 15.부터 독립유공자의 손자녀 중 나이가 많은 사람으로서 유족보상금을 수령해오고 있다. ○ 이에 청구인은 ‘독립유공자예우에 관한 법률’ 제12조 제2항, 제4항이 동일한 독립유공자의 손자녀임에도 불구하고 그 중 1명에게만 보상금을 지급하도록 하면서 동시에 나이가 많은 손자녀를 우선하도록 하여, 나이가 어린 손자녀인 청구인을 유족보상금의 지급 대상에서 제외한 것이 청구인의 평등권과 사회보장수급권을 침해한 것이라고 주장하며, 2011. 11. 18. 위 법률조항들의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. □ 심판의 대상 ○ 청구인은 독립유공자의 유족 중 손자녀의 경우에 ‘손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’ 및 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀인 손자녀가 2명 이상인 경우에 ‘나이가 많은 손자녀를 우선하는 부분’의 위헌성만을 다투고 있으므로, 이 사건 심판의 대상은 ‘독립유공자예우에 관한 법률’(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조 제2항 중 ‘손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’ 및 제4항 제1호 본문 중 ‘나이가 많은 손자녀를 우선하는 부분’(이하 합하여 ‘이 사건 심판대상 조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부로 한정한다. 심판대상 조항 및 관련 조항은 다음과 같다. [심판대상 조항] 독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조(보상금) ② 독립유공자와 그 유족 중 선순위자(先順位者) 1명에게는 보상금을 지급한다. 다만, 손자녀일 경우에는 1945년 8월 14일 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하고, 이 보상금을 받을 권리는 다른 손자녀에게 이전되지 아니한다. ④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다. 1. 나이가 많은 자를 우선하되, 손자녀일 경우에는 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀 중 나이가 많은 자에게 지급한다. (단서 생략) [관련 조항] 독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조(보상금) ④ 제3항에 따라 보상금을 받을 유족 중 같은 순위자가 2명 이상이면 다음 각 호의 구분에 따라 보상금을 지급한다. 1. (본문 생략) 다만, 독립유공자를 주로 부양한 자가 있는 경우에는 그 자를 우선한다. 2. 제1호에도 불구하고 같은 순위 유족 간의 협의에 의하여 같은 순위 유족 중 1명을 보상금을 받을 자로 지정한 경우에는 그 자에게 보상금을 지급한다. 이 경우 유족간 협의의 방법 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. □ 결정주문 ○ 독립유공자예우에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9083호로 개정된 것) 제12조 제2항 중 ‘손자녀 1명에 한정하여 보상금을 지급하는 부분’ 및 제4항 제1호 본문 중 ‘나이가 많은 손자녀를 우선하는 부분’은 헌법에 합치되지 아니한다. ○ 위 법률조항은 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다. □ 이유의 요지 ○ 제한되는 기본권 이 사건 심판대상 조항은 동일한 독립유공자의 손자녀간에 유족보상금의 지급여부를 달리하는 것이므로 평등권의 침해 여부가 문제된다. 청구인은 유족보상금을 지급받지 못하는 나머지 손자녀들의 사회보장수급권을 침해한다는 취지의 주장도 하고 있으나, 이는 손자녀에 대한 보상금 지급을 나이가 많은 1명에 한정함으로써 발생하는 나이 많은 손자녀와 그 이외의 손자녀 사이의 차별을 다른 측면에서 지적하는 것에 불과하므로 평등권 침해 여부 심사에서 판단하면 족하여 별도로 판단하지 아니한다. ○ 평등권 침해 여부 이 사건 심판대상 조항은 독립유공자의 손자녀에게 보상금을 지급함에 있어 어떠한 예외도 두지 않고 1명에게만 한정하여 보상금을 지급하도록 하고 있으며(법 제12조 제2항), 동일한 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀에 해당하는 손자녀가 2명 이상인 경우에는 나이가 많은 자를 우선하도록 하고 있는바(법 제12조 제4항 제1호 본문), 다음과 같은 이유에서 그 차별의 합리성을 인정하기 어렵다. (가) 독립유공자의 유족보상금 지급에 있어 국가의 재정부담 능력이 중요한 요소로 고려되어야 하더라도, 국가의 재정부담 능력이 허락하는 한도에서 보상금 총액을 일정액으로 제한하되, 그 범위 내에서 적어도 같은 순위의 유족들에게는 생활정도에 따라 보상금을 분할해서 지급하는 방법이 가능하며, 만약 다른 유족에 비하여 특별히 경제적으로 어려운 자가 있고, 그 이외의 유족에게는 생활보호의 필요성이 인정되지 않는다는 별도의 소명이 존재한다면 보상금 수급권자의 범위를 경제적으로 어려운 자에게 한정하는 방법도 가능하다. 이처럼 국가의 재정부담을 늘리지 않으면서도 독립유공자 유족의 실질적인 생활보호에 충실할 수 있는 방안이 존재하는 상황에서, 예외 없이 오로지 손자녀 중 1명에 한정하여 보상금을 지급해야 할 필요성이 크다고 볼 수 없다. 1명의 손자녀에게만 보상금을 지급하여 나머지 손자녀의 생활보호를 외면하는 것은 독립유공자 유족의 생활유지 및 보장을 위한 실질적 보상이라는 독립유공자법의 입법취지에도 정면으로 배치된다. (나) 사회보장수급권자의 경제적 능력은 재산과 소득을 고려해 등급으로 환산될 수 있고, 이러한 등급에 따라 보훈급여를 지급하는 것에 절차상 큰 어려움이 있다고 할 수 없으므로 사무처리의 편의성 자체가 크다고 볼 수 없다. 나아가 사무처리 편의성이 독립유공자 유족의 생활보호에 있어 기본권 침해의 위험을 감수하면서까지 실현해야 할 우월적 공익에 해당한다고 보기 어려우므로, 이를 이유로 보상금 수급권자를 예외없이 1명으로 한정하는 것을 정당화할 수 없다. (다) 산업화에 따른 핵가족화의 영향으로 형제간에도 결혼 후에는 경제적으로 의존하는 경우가 많지 않아 연장자인 손자녀가 나이가 적은 다른 손자녀를 부양할 것을 기대하기 어렵고, 독립유공자의 손자녀간에 노동능력 감소 및 부양능력에 현저히 차이가 있을 정도의 나이 차이를 인정하기 어려운 경우도 많으며, 직업이나 보유재산에 따라 연장자가 경제적으로 형편이 더 나은 경우도 있다. 따라서 ‘나이’를 기준으로 하여 연장자에게 우선하여 보상금을 지급하는 것은 보상금 수급권이 갖는 사회보장적 성격에 부합하지 아니한다. (라) ‘독립유공자예우에 관한 법률’에서는 독립유공자를 주로 부양한 자나, 협의에 의해 지정된 자를 보상금 수급권자로 할 수 있도록 하는 일정한 예외조항을 마련해 놓고 있으나(법 제12조 제4항 제1호 단서 및 제2호), 1945. 8. 14. 이전에 사망한 독립유공자의 손자녀가 자신의 조부모를 직접 부양했을 가능성이 크지 않을 뿐 아니라, 유족보상금의 수급권자인 나이가 많은 손자녀가 협조하지 않는 경우 여전히 나이에 따른 차별 문제가 발생하므로 위와 같은 예외조항의 실효성을 인정하기도 어렵다. 비록 유족보상금의 수급대상에서 제외된 유족들에 대하여 비금전적 보훈혜택, 즉 교육지원(제15조), 취업지원(제16조), 생업지원(제16조의2), 의료지원(제17조), 양육지원(제20조), 고궁 등의 이용지원(제23조) 등을 제공하고 있으나, 이러한 비금전적 보훈혜택 역시 유족에 대한 보상금 지급과 동일한 정도로 유족들의 생활보호에 기여한다고 볼 수 없다. ○ 결론 따라서 이 사건 심판대상 조항은 합리적인 이유 없이 독립유공자의 손자녀 중 보상금 수급권자의 수를 일률적으로 1명으로 제한함과 동시에, 독립유공자의 선순위 자녀의 자녀에 해당하는 손자녀가 2명 이상인 경우에 나이 많은 자를 우선하여 나이가 적은 손자녀인 청구인을 차별하고 있으므로, 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다. ○ 헌법불합치 결정 및 잠정적용 명령 이 사건 심판대상 조항은 독립유공자의 유족인 손자녀에 대한 보상금 지급의 근거 규정이므로 단순위헌 결정시 그 입법목적을 달성하기 어려운 법적 공백 상태가 발생할 수 있다. 또한 위헌적 상태를 제거함에 있어서 보상금 수급권자 결정기준 및 요건, 범위를 어떻게 정할 것인지 등에 관하여 입법자에게 일정한 재량이 부여되므로 2015. 12. 31을 개선입법의 시한으로 하여 그때까지 그 효력을 존속하게 하여 이를 계속 적용하도록 한다.