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헌법재판소는 2014년 2월 27일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 정당해산심판절차에 민사소송에 관한 법령을 준용할 수 있도록 규정한 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제40조 제1항 전문 중 ‘정당해산심판의 절차’에 관한 부분(‘준용조항’)과 가처분에 관한 근거규정인 같은 법 제57조( ‘가처분조항’)이 헌법에 위반되지 않는다고 보아 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다.
준용조항은 불충분한 절차진행규정을 보완하여 원활한 심판절차진행을 위한 것으로, 민사소송에 관한 법령을 준용하도록 한 것이 현저히 불합리하다고 볼 수 없고,‘헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도’에서만 민사소송에 관한 법령을 준용하도록 하여 적용범위를 한정하고 있으며,‘헌법재판의 성질에 반하지 않는’경우란, 다른 절차법의 준용이 헌법재판의 고유한 성질을 훼손하지 않는 경우로서 이는 당해 헌법재판이 갖는 고유의 성질ㆍ헌법재판과 일반재판의 목적 및 성격의 차이ㆍ준용 절차와 대상의 성격 등을 종합적으로 고려하여 헌법재판소가 구체적ㆍ개별적으로 판단할 수 있으므로 청구인의 재판청구권을 침해하지 아니한다.
가처분 조항은 정당활동의 자유를 제한하고 있으나, 헌법질서의 유지ㆍ수호를 위해 그 필요성이 인정되므로 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성이 인정되며, 가처분 결정이 인용되려면 인용요건이 충족되어야 하고, 인용범위도 종국결정의 실효성을 확보하고 헌법질서를 보호하기 위해 필요한 범위 내로 한정되며, 이를 위해 신중하고 엄격한 심사가 이루어지는 점, 종국결정 선고 시까지만 정당의 활동을 정지시키는 임시적이고 잠정적인 조치에 불과하여 기본권 제한 범위가 광범위하다고 볼 수 없는 점, 가처분과 동등하거나 유사한 효과가 있는 덜 침해적인 사후적 수단이 존재한다고 볼 수도 없는 점 등에 비추어 침해최소성의 요건도 충족하였으며, 정당해산심판의 실효성 확보 및 헌법질서의 유지 및 수호라는 공익은, 정당해산심판의 종국결정 시까지 잠정적으로 제한되는 정당활동의 자유에 비하여 결코 작다고 볼 수 없으므로 법익균형성도 충족하였다는 점을 합헌의 이유로 하였다.
이에 대하여 재판관 1인의 별개의견(재판관 김이수)에서는, 정당해산심판의 특수성을 고려하여 민사소송법령의 준용 범위는 제한적으로 해석할 필요가 있으며, 적어도 민사소송법상 공문서의 진정성립 추정에 관한 규정은 준용될 수 없고, 형사소송법에 규정된 전문증거의 증거능력 제한에 관한 규정을 준용해 증거능력의 인정범위를 제한하고, 위법수집증거와 임의성이 의심되는 자백의 증거능력을 배제하고 범죄사실의 인정은 합리적인 의심이 없는 정도의 증명에 이르러야 한다는 형사소송법 규정을 준용하도록 해야 한다는 점을 밝히면서, 이러한 제한해석을 전제로 준용조항이 헌법에 위반되지 않는다고 보았다.
□ 사건의 개요
○ 청구인은 중앙선거관리위원회에 등록을 마친 정당으로, 대한민국 정부는 2013. 11. 5. 청구인의 목적과 활동이 민주적 기본질서에 위배된다고 주장하면서 헌법재판소에 정당해산심판을 청구하고(2013헌다1), 그 사건의 종국결정 전까지 청구인의 합당 및 분당, 해산의 금지 및 소속 당원의 활동의 금지 등을 구하는 정당활동정지 가처분신청을 하였다(2013헌사907).
○ 청구인은 ① 헌법재판소법 제40조 제1항은 정당해산심판절차에 관하여 증거 및 사실인정에 대하여 민사소송에 관한 법령을 준용하는 것으로 해석되는 한 청구인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해하고, ② 정당해산심판의 가처분 근거조항인 헌법재판소법 제57조는 이에 관한 헌법상의 근거가 없어 위헌이라는 등의 주장을 하면서, 정당해산심판 계속 중인 2014. 1. 7. 이들 조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
□ 심판의 대상
이 사건 심판대상은 헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것) 제40조 제1항 전문 중 ‘정당해산심판의 절차’에 관한 부분(다음부터 ‘준용조항’이라 한다)과 정당해산심판의 가처분에 관한 규정인 같은 법 제57조(다음부터 ‘가처분조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.
[심판대상 조항]
헌법재판소법(2011. 4. 5. 법률 제10546호로 개정된 것)
제40조(준용규정) ① 헌법재판소의 심판절차에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도에서 민사소송에 관한 법령을 준용한다.
제57조(가처분) 헌법재판소는 정당해산심판의 청구를 받은 때에는 직권 또는 청구인의 신청에 의하여 종국결정의 선고 시까지 피청구인의 활동을 정지하는 결정을 할 수 있다.
□ 결정주문
이 사건 심판청구를 기각한다.
□ 이유의 요지
1. 준용조항의 위헌 여부
○ 제한되는 기본권
준용조항은 허용되는 증거의 범위와 입증의 정도ㆍ증거채부 및 조사에 관한 심리의 내용ㆍ청구인의 공격과 구체적인 방어의 내용 및 범위에 관하여 실질적이고 직접적인 영향을 미치므로, 공정한 재판을 받을 권리를 제한한다.
○ 기본권 침해 여부
① 준용조항은 불충분한 절차진행 규정을 보완하고 원활하고 적절한 심판진행을 도모하기 위한 것으로 입법목적의 정당성이 인정된다.
② 민사소송에 관한 법령은 일반 절차법으로서의 성격을 가지므로 광범위하게 절차 미비를 보완할 수 있고, 다른 절차법을 준용하는 것이 최선의 입법이라거나 당사자에게 항상 유리하다고 단정할 수 없다. ‘헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도’에서만 보충적으로 민사소송에 관한 법령을 준용하도록 하고 있어, 일률적으로 민사소송에 관한 법령을 준용함에 따른 문제점을 해소하고 있다.
③ ‘헌법재판의 성질에 반하지 않는’ 경우란, 다른 절차법의 준용이 헌법재판의 고유한 성질을 훼손하지 않는 경우로 해석할 수 있고, 이에 대한 판단은 헌법재판소의 고유권한으로, 정당의 법적성격ㆍ정당해산심판의 성질ㆍ준용절차 및 준용대상의 성격 등을 종합적으로 고려해 구체적ㆍ개별적으로 판단해야 하는 헌법재판소의 구체적인 법률해석에 관한 문제이다. 또한 증거조사와 사실인정에 민사소송법의 규정을 적용함으로써 실체적 진실과 다른 사실관계가 인정될 수 있는 규정은 정당해산심판의 성질에 반하는 것으로 준용될 수 없고, 이에 따라 법률의 공백이 생기는 부분에 대하여는 헌법재판소가 정당해산심판의 성질에 맞는 절차를 창설하여 이를 메우는 것이 헌법재판소의 권한이자 의무이다. 따라서 준용조항은 청구인의 재판청구권, 즉 공정한 재판받을 권리를 침해한다고 볼 수 없다.
2. 가처분조항의 위헌 여부
○ 헌법 제8조 제2항 및 헌법 제8조 제4항은 정당의 자유에 대한 한계를 정하고 있으므로, 정당활동의 자유 역시 헌법 제37조 제2항의 일반적 법률유보의 대상이 되고, 가처분조항은 이에 근거하여 정당활동의 자유를 제한하는 법률조항이다.
○ 과잉금지원칙 위배 여부
① 가처분 제도를 두지 않으면 종국결정이 선고되더라도 그 실효성이 없어 회복하기 어려운 불이익을 주게 되고, 정당해산심판이 갖는 헌법보호라는 측면에 비추어, 헌법질서의 유지ㆍ수호를 위해 일정한 요건 아래에서는 정당의 활동을 임시로 정지할 필요성이 있으므로, 가처분조항은 입법목적의 정당성 및 수단의 적정성이 인정된다.
② 가처분 신청이 인용되기 위해서는 그 인용요건이 충족되어야 할 뿐만 아니라, 그 인용범위도 가처분의 목적인 종국결정의 실효성을 확보하고 헌법질서를 보호하기 위해 필요한 범위 내로 한정되며, 가처분 결정을 하기 위해서는 정당해산의 요건이 소명되었는지 여부 등에 관하여 신중하고 엄격한 심사가 이루어져야 한다. 나아가 가처분이 인용되더라도 종국결정 선고 시까지만 정당의 활동을 정지시키는 임시적이고 잠정적인 조치에 불과하므로, 기본권 제한의 범위가 광범위하다고 볼 수 없다. 그 밖에 가처분과 동등하거나 유사한 효과가 있는 덜 침해적인 사후적 수단이 존재한다고 볼 수도 없으므로 침해최소성의 요건도 충족하였다.
③ 가처분조항에 의해 달성될 수 있는 정당해산심판의 실효성 확보 및 헌법질서의 유지 및 수호라는 공익은, 정당해산심판의 종국결정 시까지 잠정적으로 제한되는 정당활동의 자유에 비하여 결코 작다고 볼 수 없으므로 법익균형성도 충족하였다.
④ 따라서 가처분조항은 과잉금지원칙에 위배하여 정당활동의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.
□ 별개의견(재판관 김이수)
○ 정당해산심판은 정당의 강제해산을 통해 헌법상 기본권인 정당의 자유, 결사의 자유와 정치적 표현의 자유 등 기본권을 제한하는 성격을 갖고, 당사자 사이의 절차적 지위의 대등성을 기대하기 어려우며, 위헌정당의 강제해산과 정당재산의 국고귀속이 이루어진다는 특수성을 가지므로, 민사소송에 관한 법령의 준용범위는 제한적으로 해석되어야 한다.
○ 구체적으로 형사소송에 관한 법령과 민사소송에 관한 법령이 상충되는 경우로서, 민사소송에 관한 법령의 준용이 절차진행상 필수불가결하게 요청되는 경우가 아님에도, 그것을 준용함으로써 현저히 피청구인 정당의 방어권 행사에 지장을 초래하는 범위 내에서는 민사소송에 관한 법령을 준용할 수 없는 것으로 해석해야 한다. 특히, 정당해산심판의 청구인인 정부가 증거로 제출하는 수사서류는 대부분 공문서이고, 이에 대해 진정성립 추정 시 사실상의 입증책임을 정당에게 부담시켜 정당의 방어권 행사에 지장을 초래할 수 있는 점에 비추어 볼 때, 민사소송법 제356조의 공문서의 진정성립 추정에 관한 규정 대신, 형사소송법 제310조의2 이하에 규정된 전문증거의 증거능력 제한에 관한 규정을 준용함으로써 증거능력의 인정범위를 제한해야 한다. 또한 위법수집증거와 임의성이 의심되는 자백의 증거능력을 배제한 형사소송법 제308조의2, 제309조 및 범죄사실의 인정은 합리적인 의심이 없는 정도의 증명에 이르러야 한다는 형사소송법 제307조 제2항의 규정을 준용하는 것이 정당존립의 특권을 보장하는 헌법정신에도 부합하는 해석이다. |