2011헌바38 -구 도시철도법제4조의6위헌소원

2014년 1월 28일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2011헌바38
사건명	구 도시철도법제4조의6위헌소원
선고날짜	2014.01.28	자료파일
종국결과
결정 요약문
헌법재판소는 2014년 1월 28일 재판관 5(각하):4(반대)의 의견으로, 도시철도 건설자가 도시철도의 건설을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하고자 할 때 보상하도록 하고, 그 대상과 기준 등을 대통령령으로 정하도록 규정한 구 도시철도법 제4조의6의 위헌 여부는, 토지의 지하부분 사용재결의 무효확인을 구하는 당해사건 재판의 전제성이 인정되지 아니하므로 구 도시철도법 제4조의6에 대한 청구는 부적법하다는 이유로 각하 결정을 선고하였다. 이에 대하여 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견, 재판관 조용호의 다수의견에 대한 보충의견이 있다. □ 사건의 개요 ○ 중앙토지수용위원회는 1994. 4. 25. 도시계획사업(도로)와 관련하여 청구인들 소유 토지의 지하부분을 사용하되, 일정금액을 보상하도록 하는 사용재결을 하였고, 청구인들은 위 사용재결의 무효확인을 구하는 소를 제기하였다. ○ 청구인들은 위 소송계속중, 구 도시철도법 제4조의6에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하고, 법원이 위 신청을 기각하자, 2011. 2. 18. 위 법률조항의 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. □ 심판의 대상 ○ 이 사건 심판의 대상은, 구 도시철도법(1990. 12. 31. 법률 제4308호로 개정되고, 2009. 4. 1. 법률 제9607호로 개정되기 전의 것) 제4조의6(이하 ‘심판대상 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. [심판대상조항] 구 도시철도법(1990. 12. 31. 법률 제4308호로 개정되고, 2009. 4. 1. 법률 제9607호로 개정되기 전의 것) 제4조의6(지하보상 등) ① 도시철도건설자가 도시철도의 건설을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하고자 할 때에는 당해 토지의 이용가치, 지하의 깊이 및 토지이용이 방해되는 정도 등을 참작하여 보상한다. ② 제1항의 규정에 의한 지하부분의 보상의 대상·기준 및 방법에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. □ 결정주문 ○ 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. □ 이유의 요지 ○ 제소기간이 경과함으로써 그 행정처분을 더 이상 다툴 수 없게 된 뒤에도 당사자 또는 이해관계인이 그 처분의 무효확인소송 등에서 언제든지 그 처분의 근거 법률이 위헌이라는 이유를 들어 그 처분의 효력을 부인할 수 있도록 한다면, 제소기간의 규정을 두고 있는 현행의 행정쟁송제도가 뿌리째 흔들리게 됨은 물론, 기존의 법질서에 의하여 형성된 법률관계와 이에 기초한 다른 개인의 법적 지위에 심각한 불안정을 초래할 수 있다. 위헌인 법률에 근거한 행정처분의 당사자 등은 법령상 인정된 제소기간 내에 적법한 소송을 제기하여 그 절차 내에서 그 행정처분의 근거가 된 법률 또는 법률조항의 위헌 여부를 다툴 수 있도록 보장하고, 제소기간의 경과 등 그 처분에 대하여 더 이상 다툴 수 없게 된 때에는 비록 위헌인 법률에 근거한 행정처분이라 하더라도 되도록 그 효력을 유지하도록 함으로써 다 같이 헌법상 지켜져야 할 가치인 법적 안정성과 개인의 권리구제를 조화시킴이 바람직하다. ○ 행정처분의 근거법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌 결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 특별한 사정이 없는 한 그러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니고, 제소기간이 경과한 뒤에는 행정처분의 근거 법률이 위헌임을 이유로 무효확인소송 등을 제기하더라도 행정처분의 효력에는 영향이 없음이 원칙이다. ○ 청구인들은 발전사업 허가처분의 취소를 구할 수 있는 제소기간이 경과한 후에 무효확인청구를 하였으므로, 이 사건 법률조항에 대하여 헌법재판소의 위헌결정이 내려진다고 하여도, 발전사업 허가처분이 취소될 수 없으며, 처분시점에서 심판대상 조항의 위헌성이 명백하였다고 볼 특별한 사정이 없다. 따라서 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 따라 당해사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우로 볼 수 없고, 이 사건 심판청구는 재판의 전제성을 갖추지 못하였다. □ 반대의견(재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원) ○ 재판의 전제성 판단은 당해 사건에서 법원이 인정하는 구체적인 사실관계와 관계없이 내리는 헌법재판소의 논리적·가정적 판단으로서 심판대상인 법률조항이 당해 사건에 적용되는 법률이 아님이 명백한 때, 적용되더라도 당해 사건 재판의 주문의 내용이 달라지거나 그 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라질 여지가 없음이 명백한 때에 비로소 재판의 전제성이 부정되어야 한다. 그런데 행정처분의 하자가 무효사유인지 취소사유인지를 가리는 것은 구체적인 사실관계를 토대로 그 처분의 근거가 되는 법률의 목적과 기능 등을 고려하여 이를 법적으로 평가하여 내리는 판단으로서, 이는 최종적으로 법원의 몫이다. 법원의 이러한 본안 판단 이전에 헌법재판소가 재판의 전제성을 판단하면서 행정처분이 무효사유인지 취소사유인지를 논리적·가정적으로 단정하여 판단할 수는 없다. ○ 따라서 행정처분에 대한 무효확인소송이나 그 효력 유무를 선결문제로 하는 민사소송에서 행정처분의 근거 법률이 위헌이 될 경우, 그 행정처분이 무효가 될 가능성이 상존하므로, 그 처분에 대한 취소소송의 제소기간이 지났는지 여부와는 상관없이 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 그 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라질 여지가 없음이 명백하다고 볼 수는 없어 행정처분의 근거 법률의 위헌 여부는 재판의 전제가 된다고 보아야 한다. ○ 행정처분의 하자가 무효사유인지 취소사유인지는 개별 행정처분이 위법함에도 불구하고 법적 안정성을 확보하기 위하여 그 효력을 유지할 것인지와 관련되는 문제이며, 이른바 중대명백설도 이러한 고려에 따라 세워진 기준의 하나이다. 반면, 재판의 전제성은 법원의 재판에 적용되는 법률의 위헌 여부에 관한 본안 판단에 나아갈 것인지의 문제이므로, 이에 관한 법적 안정성은 법률에 대한 위헌결정의 효력 범위를 정하는 입법정책으로 확보될 문제이다. 그런데 우리 헌법과 헌법재판소법의 체계상 법률의 위헌 여부 판단의 계기를 부여하는 당해 사건에서는 언제나 위헌결정의 효력이 소급하고, 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판의 경우에는 확정된 당해 사건 판결의 효력이 재심청구를 통해 부인될 수도 있으므로, 행정처분의 근거 법률의 위헌 여부가 당해 사건 재판의 전제가 되는지를 판단할 때에는 그 행정처분의 불가쟁력을 고려하기 어렵다. □ 다수의견에 대한 보충의견(재판관 조용호) ○ 위헌법률에 근거한 행정처분이 법원에서 무효로 인정되는 것은 매우 예외적인 경우에 한정됨에도 불구하고 일반적으로 재판의 전제성을 인정할 경우, 위헌법률에 근거한 행정처분의 효력에 대한 법적 불확실성의 부담이 커지고, 무효확인소송의 일반화와 남소가 우려되며, 이는 법적 안정성과 실질적 정의라는 법치국가 원리의 구성요소들간의 형량에 있어서, 법적 안정성을 무의미하게 만드는 결과를 초래하게 된다. ○ 우리나라의 현행 행정법 체계는 다수의 수범자를 대상으로 하여 대량·반복적인 행정처분이 행해지고 있는 행정현실을 감안하여, 제소기간과 확정력 개념을 통해 그 법적 안정성과 관계인들의 신뢰보호 목적을 달성하도록 구성되어 있는바, 반대의견과 같이 근거법률의 위헌성을 들어 행정처분의 효력을 언제든지 소급적으로 부인할 수 있도록 허용한다면, 위와 같이 구축된 현행 행정법 체계의 근간을 뒤흔들 우려가 있다. 또한 제소기간이 도과한 행정처분에 대하여 그 근거법률이 헌법에 위반됨을 들어 무효확인소송을 제기하는 것을 무제한적으로 허용하는 것은, 위헌결정의 효력을 장래에 미치도록 규정함으로써 법적 안정성을 도모하고자 한 헌법재판소법 제47조 제2항의 취지에 반하고, 행정행위의 불가쟁력(확정력)을 무의미하게 만든다. □ 결정의 의의 ○ 종래 헌법재판소는, 당해사건에서 쟁송기간이 경과한 행정처분의 무효확인을 구하는 경우에 그 행정처분의 근거법률이 위헌임을 다투는 헌법소원심판청구에 대하여 재판의 전제성을 부인하여 왔으며(2009헌바101, 2005헌바71, 2003헌바113 등 다수 결정례), 이 사건에서도 선례의 입장을 유지한 것이다.