2011헌바174 -집회 및 시위에 관한 법률제22조 제2항 등위헌소원

2014년 1월 28일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2011헌바174
사건명	집회 및 시위에 관한 법률제22조 제2항 등위헌소원
선고날짜	2014.01.28
종국결과
결정 요약문
헌법재판소는 2014년 1월 28일 미신고 옥외집회·시위의 주최자를 처벌하는 집회 및 시위에 관한 법률 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문에 관한 부분이 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선언하였다. 이에 대하여는 심판대상조항 중 긴급집회에 관한 부분이 집회의 자유를 침해하고 심판대상조항이 과잉형벌에 해당한다는 재판관 이정미, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견이 있다. □ 사건의 개요 ○ 청구인 김○○, 이○○은 관할 경찰서장에게 신고하지 아니한 채, 2010. 5. 10. 12:10경부터 12:40경까지 서울 종로구에 있는 광화문광장에서 “인터넷에서 자유롭게 말하게 해 달라.” 등의 문구가 적힌 피켓을 각자 들고 6∼7미터 간격으로 서 있는 방법으로 미신고 시위를 주최하였다는 이유로 서울중앙지방법원에 기소되어 소송계속 중(2010고정6515), 집회 및 시위에 관한 법률(이하 ‘집회시위법’이라 한다) 제22조 제2항, 제6조 제1항에 대하여 위헌법률심판 제청신청을 하였으나 2011. 7. 28. 기각되자(2011초기2246), 2011. 8. 8. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다(2011헌바174 사건). □ 심판의 대상 ○ 이 사건 심판대상은 집회시위법(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 개정된 것) 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)의 위헌 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] ○ 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 개정된 것) 제22조(벌칙) ② 제5조 제1항 또는 제6조 제1항을 위반하거나 제8조에 따라 금지를 통고한 집회 또는 시위를 주최한 자는 2년 이하의 징역 또는 200만 원 이하의 벌금에 처한다. [관련조항] ○ 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 개정된 것) 제6조(옥외집회 및 시위의 신고 등) ① 옥외집회나 시위를 주최하려는 자는 그에 관한 다음 각 호의 사항 모두를 적은 신고서를 옥외집회나 시위를 시작하기 720시간 전부터 48시간 전에 관할 경찰서장에게 제출하여야 한다. 다만, 옥외집회 또는 시위 장소가 두 곳 이상의 경찰서의 관할에 속하는 경우에는 관할 지방경찰청장에게 제출하여야 하고, 두 곳 이상의 지방경찰청 관할에 속하는 경우에는 주최지를 관할하는 지방경찰청장에게 제출하여야 한다. (각호 생략) □ 결정주문 ○ 청구인 김○○, 신○○, 조○○, 김○○, 김○○의 심판청구를 모두 각하한다. ○ 집회 및 시위에 관한 법률(2007. 5. 11. 법률 제8424호로 개정된 것) 제22조 제2항 중 제6조 제1항 본문에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. □ 이유의 요지 ○ 2012헌바39 사건에서의 청구인 김○○, 신○○, 조○○, 김○○, 김○○의 경우 심판대상조항이 적용되는 공소사실에 관하여 무죄판결이 확정된 이상, 위 청구인들의 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니한다. ○ 일반적으로 집회는, 일정한 장소를 전제로 하여 특정 목적을 가진 다수인이 일시적으로 회합하는 것을 말하는 것으로 일컬어지고 있고, 그 공동의 목적은 '내적인 유대 관계'로 족하다. 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이면 위와 같은 의미에서 집회시위법상 ‘집회’가 무엇을 의미하는지를 추론할 수 있으므로, 심판대상조항의 ‘집회’의 개념이 불명확하다고 볼 수 없다. ○ 집회시위법의 사전신고는 경찰관청 등 행정관청으로 하여금 집회의 순조로운 개최와 공공의 안전보호를 위하여 필요한 준비를 할 수 있는 시간적 여유를 주기 위한 것으로서, 협력의무로서의 신고이다. 집회시위법 전체의 규정 체제에서 보면 집회시위법은 일정한 신고절차만 밟으면 일반적·원칙적으로 옥외집회 및 시위를 할 수 있도록 보장하고 있으므로, 집회에 대한 사전신고제도는 헌법 제21조 제2항의 사전허가금지에 위배되지 않는다. ○ 심판대상조항의 신고사항은 여러 옥외집회·시위가 경합하지 않도록 하기 위해 필요한 사항이고, 질서유지 등 필요한 조치를 할 수 있도록 하는 중요한 정보이다. 옥외집회·시위에 대한 사전신고 이후 기재사항의 보완, 금지통고 및 이의절차 등이 원활하게 진행되기 위하여 늦어도 집회가 개최되기 48시간 전까지 사전신고를 하도록 규정한 것이 지나치다고 볼 수 없다. ○ 미리 계획도 되었고 주최자도 있지만 집회시위법이 요구하는 시간 내에 신고를 할 수 없는 옥외집회인 이른바 ‘긴급집회’를 개최한 경우에도 심판대상조항에 의하여 처벌되는지 문제될 수 있다. 헌법 제21조 제1항을 기초로 하여 심판대상조항을 보면, 긴급집회의 경우에는 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하여야 하는 것으로 해석된다. 따라서 신고 가능한 즉시 신고한 긴급집회의 경우에까지 심판대상조항을 적용하여 처벌할 수는 없다. 그러나, 그러한 신고조차 하지 아니하는 경우에는 일응 심판대상조항의 구성요건해당성이 충족되는 것으로 보아야 한다. 다만, 이 경우에도 48시간 이내에 신고를 할 수 없는 긴급한 사정이 있고, 옥외집회나 시위가 평화롭게 진행되어 타인의 법익이나 공공의 안녕질서에 대한 직접적인 위험이 명백하게 초래된 바가 없다면, 사회상규에 위배되지 아니하는 행위로서 위법성이 조각될 수 있고, 나아가 사안에 따라서는 적법행위에 대한 기대가능성이 없어 책임이 조각되는 경우도 있을 수 있다. 그리고 이는 구체적 사안을 전제로 헌법상 보장되는 집회의 자유의 내용과 심판대상조항이 보호하고자 하는 공익을 구체적으로 비교형량하여 법원이 판단하여야 할 개별사건에서의 법률의 해석·적용에 관한 문제이다. 따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배하여 집회의 자유를 침해한다고 볼 수 없다. ○ 미신고 옥외집회의 주최는 신고제의 행정목적을 침해하고 공공의 안녕질서에 위험을 초래할 개연성이 높으므로, 이에 대하여 행정형벌을 과하도록 한 심판대상조항이 집회의 자유를 침해한다고 할 수 없고, 그 법정형이 입법재량의 한계를 벗어난 과중한 처벌이라고 볼 수 없다. □ 반대의견(재판관 이정미, 김이수, 이진성, 강일원) ○ 집회시위법은 사전신고 요건을 충족시키기 어려운 긴급집회의 경우에 그 신고를 유예하거나 즉시 신고로서 옥외집회를 가능하게 하는 조치를 전혀 취하고 있지 않다. 긴급집회를 개최하려는 심판대상조항의 수범자는 모든 국민이고 집회 업무의 전문가가 아니므로 수범자로서는 긴급집회의 경우 심판대상조항의 문언이 집회를 개최하려고 한 때부터 시작하기까지 48시간을 초과하지 못하여 제6조 제1항에 따른 신고를 할 수 없는지, 아니면 신고의무를 부담하는지, 부담한다면 언제 신고를 하여야 하는지 분명하지 않기 때문에 판단하기 불가능해 혼란스러울 수밖에 없다. 나아가, 긴급집회에는 집회 계획시부터 집회 개최시까지 48시간이 남지 않아 심판대상조항의 신고시간을 지킬 수가 없어서 신고하지 않은 경우와 긴급한 사정으로 인하여 신고조차 할 수 없었던 경우도 포함되는데, 이러한 경우에도 구성요건해당성이 인정된다면, 집회의 자유를 보장하는 헌법의 정신에 부합하지 않는다. 따라서 심판대상조항이 긴급집회에 대해 어떠한 예외도 규정하지 않고 모든 옥외집회에 대해 사전신고를 의무화하는 것은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 집회의 자유를 침해한다. ○ 집회에 대한 신고의무는 단순한 행정절차적 협조의무에 불과하고, 그러한 협조의무의 이행은 과태료 등 행정상 제재로도 충분히 확보 가능함에도 심판대상조항이 징역형이 있는 형벌의 제재로 신고의무의 이행을 강제하는 것은 헌법상 집회의 자유를 전체적으로 위축시키는 결과를 가져올 수 있고, 이는 신고제도의 본래적 취지에 반하여 허가제에 준하는 운용을 가능하게 하는 것이며, 미신고 옥외집회 주최자를 집회시위법상 금지되는 집회 또는 시위의 주최자와 동일하게 처벌하는 것은 법익침해의 정도가 질적으로 현저히 다른 것을 동일하게 처벌하는 것으로 국가형벌권 행사에 관한 법치국가적 한계를 넘어 지나치게 과중한 형벌을 규정한 것이다. □ 결정의 의의 ○ 이 사건 결정은 집회시위법이 요구하는 시간 내에 신고를 할 수 없는 ‘긴급집회’의 경우 신고가능성이 존재하는 즉시 신고하여야 하고, 신고 가능한 즉시 신고한 긴급집회의 경우 심판대상조항을 적용하여 처벌되지 않음을 밝혔다. ○ 신고조차 하지 않고 긴급집회를 한 경우에는 일응 미신고 옥외집회？시위 개최행위에는 해당하나, 긴급한 사정 등에 관해서는 구체적인 사안에서 법원이 고려할 문제라고 설시하였다. ○ 헌법재판소는 이 결정에서 미신고 집회, 특히 긴급집회에 대한 헌법상 집회의 자유의 범위와 한계를 명확히 하였다.