2011헌마612 -서울대학교 법인화 위헌확인 사건

 

2011헌마612   서울대학교 법인화 위헌확인 사건

 

헌법재판소는 2014년 4월 24일 재판관 전원의 일치된 의견으로, 국립대학 서울대학교를 법인인 ‘국립대학법인 서울대학교’로 전환하고, 소속 교직원들을 공무원에서 퇴직시키거나 법인 서울대의 교직원으로 임용하는 내용 등을 담고 있는 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’ 및 동법 시행령 조항에 대하여, 서울대 교직원이 아닌 청구인들의 심판청구를 각하하고, 서울대 교직원의 심판청구 중 무상양도 및 재정지원 조항에 대한 심판청구를 각하하고, 나머지 조항에 대한 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다.
청구인들 중 다른 대학 교직원 및 일반시민은 위 법률의 수범자가 아니어서 기본권 침해 가능성 내지 자기관련성이 인정되지 않고, 서울대 재학생의 경우 공무담임권 제한이 발생하지 않을 뿐만 아니라, 대학의 자율에 있어 자기관련성이 인정되지 않는다고 보았다. 또한 국·공유재산을 서울대학교에 무상 양도하거나, 재정 지원 하도록 한 조항은 서울대 교직원에 대한 불리한 차별을 발생시키지 않으므로 이들에 대한 평등권 침해 가능성이 없다는 점을 각하 결정의 이유로 하였다.
한편, 서울대 교직원의 심판청구 중 이사회와 재경위원회에 외부인사를 포함하도록 한 조항은 다양한 이해관계자의 참여를 통해 개방적인 의사결정을 보장하고, 외부의 감시와 견제를 통해 대학의 투명한 운영을 보장하기 위한 것으로 정당성이 인정되고, 총장의 간접선출 조항은 단순 임명제와 달리 교직원의 의사가 반영되도록 하며, 총장추천위원회 운영에 관한 구체적 사항을 정관에 위임하여 직접선거와 유사한 방식의 채택 가능성을 열어두는 점 등을 고려할 때 대학의 자율을 침해하였다고 볼 수 없다. 공무원 지위와 관련한 조항의 경우, 법인으로 전환되면서 기존 서울대 교직원들이 그 동안 담당해 왔던 공무가 사라지고, 새로 설립된 법인 서울대는 종전 서울대의 교육, 학사지원 등 기능을 이어받게 되어 이를 담당할 교직원이 필요하게 된 점 등을 고려한 것으로 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없으며, 국립대학별로 법인화 필요성이 다르고, 교원과 직원 간에 다른 부처로의 전출 가능성에 차이가 있는 점 등에 비추어 보면 평등권을 침해한 것으로 볼 수도 없다는 점을 기각 결정의 이유로 하였다.

□ 사건의 개요
○ 청구인들은 국립대학 서울대학교에 재직 중인 교직원, 국립대학 서울대학교에 재학 중인 학생, 다른 대학에 재직 중인 교직원 및 일반시민이다.
○ 2010. 12. 27. 국립대학 서울대학교(이라 ‘종전 서울대’라 한다)를 법인인 ‘국립대학법인 서울대학교’(이하 ‘법인 서울대’라 한다)로 전환하고, 소속 교직원들을 그 희망에 따라 공무원에서 퇴직하거나 법인 서울대의 교직원으로 임용하는 내용 등을 담고 있는 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’(이하 ‘법’이라 한다)이 법률 제10413호로 제정되자, 청구인들은 법 및 시행령의 일부 조항이 대학의 자율, 공무담임권 및 평등권 등을 침해하여 헌법에 위반된다고 주장하면서, 2011. 10. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판의 대상
청구인들은 법인의 설립절차에 관한 조항(법 제3조 제2항, 제3항)과 이사의 임기에 관한 조항(법 제9조 제3항, 제4항) 및 공무원에서 퇴직하고 법인 서울대의 교직원 임용을 희망한 자의 정년에 관한 조항(법 부칙 제5조 제4항)에 대하여는 특별히 위헌 여부를 다투고 있지 아니하므로 심판대상에서 제외한다.
따라서 이 사건 심판대상은 구 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’(2010. 12. 27. 법률 제10413호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항, 제7조, 제9조 제1항, 제2항, 제15조 제3항, 제18조 제2항, 제22조, 제29조, 제30조, 제36조, 부칙(2010. 12. 27. 법률 제10413호) 제5조 제1항 내지 제3항 및 구 ‘국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 시행령’ 부칙(2011. 9. 6. 대통령령 제23116호) 제3조(2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정되기 전의 것)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상 조항]
구 국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률(2010. 12. 27. 법률 제10413호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제3조(법인격 등) ① 국립대학법인 서울대학교는 법인으로 한다.
제7조(총장의 선출) ① 총장은 총장추천위원회가 추천한 후보자 중에서 이사회가 선출하여 교육과학기술부장관의 제청으로 대통령이 임명한다.
② 총장추천위원회는 이사회가 추천하는 사람, 국립대학법인 서울대학교 교직원 및 외부인사 등을 포함하여 30명 이내로 구성하되, 그 구성 및 운영에 관한 구체적인 사항은 정관으로 정한다.
제9조(이사) ① 이사는 다음 각 호의 사람으로 구성하되, 외부인사(국립대학법인 서울대학교에 소속되지 아니한 사람을 말한다. 이하 같다)가 2분의 1 이상 포함되어야 한다.
1. 총장
2. 부총장 중 정관으로 정하는 2명
3. 기획재정부장관이 지정하는 차관 1명
4. 교육과학기술부장관이 지정하는 차관 1명
5. 제16조에 따른 평의원회의 추천을 받은 인사 1명
6. 그 밖에 대학 운영에 필요한 지식과 안목이 있는 인사
② 제1항 제5호 및 제6호에 따른 이사는 이사회에서 선임하되, 교육과학기술부장관의 취임 승인을 받아야 한다.
제15조(교직원 등) ③ 국립대학법인 서울대학교 교직원의 자격ㆍ임면ㆍ복무, 신분보장ㆍ사회보장 및 징계에 관하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 사립학교법을 준용한다.
제18조(재경위원회) ② 재경위원회는 국립대학법인 서울대학교의 교직원과 외부인사를 포함하여 25명 이상 35명 이하로 구성하되, 외부인사가 3분의 1 이상 포함되어야 한다.
제22조(국유재산ㆍ공유재산 등의 무상 양도) ① 국가는 국립대학법인 서울대학교 설립 당시의 서울대학교(이하 “종전의 서울대학교”라 한다)가 관리하고 있던 문화재보호법에 따른 문화재를 제외한 국유재산 및 물품에 관하여 국립대학법인 서울대학교의 운영에 필요하다고 인정하는 경우 국유재산법 및 물품관리법에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 이를 무상으로 양도하여야 한다. 이 경우 교육과학기술부장관은 해당 재산이 국립대학법인 서울대학교의 운영에 필요한지 여부에 대하여 국립대학법인 서울대학교 총장의 의견을 듣고, 기획재정부장관과 미리 협의하여야 한다.
② 지방자치단체는 ‘공유재산 및 물품 관리법’에도 불구하고 종전의 서울대학교가 관리하고 있던 공유재산 및 물품을 국립대학법인 서울대학교에 무상으로 양도할 수 있다.
③ 국가는 국립대학법인 서울대학교의 운영을 위하여 필요한 경우에는 국유재산법 및 물품관리법에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 국유재산 및 물품을 무상으로 양도ㆍ대부하거나 사용하게 할 수 있다. 이 경우 교육과학기술부장관은 기획재정부장관과 미리 협의하여야 한다.
④ 지방자치단체는 국립대학법인 서울대학교의 운영을 위하여 필요한 경우에는 ‘공유재산 및 물품 관리법’에도 불구하고 국립대학법인 서울대학교에 공유재산 및 물품을 무상으로 대부하거나 사용하게 할 수 있다.
⑤ 제3항 또는 제4항에 따른 양도ㆍ대부 또는 사용허가의 절차에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제29조(국가 및 지방자치단체의 재정 지원) ① 국가는 국립대학법인 서울대학교 교육의 질 향상과 국제경쟁력 강화에 기여할 수 있도록 국립대학법인 서울대학교에 안정적인 재정 지원을 하여야 한다.
② 국가 및 지방자치단체는 법령 및 조례를 통하여 국립대학법인 서울대학교와 국립대학법인 서울대학교의 중ㆍ장기적 교육 및 연구 등의 발전과 학생에 대한 장학금 지급에 드는 자금에 충당하기 위하여 별도의 법인으로 설립된 기금에 대하여 각종 제세공과금에 관한 특례를 규정할 수 있다.
제30조(국가 및 지방자치단체의 지원 방법 등) ① 국가는 국립대학법인 서울대학교의 안정적인 재정 운영을 위하여 매년 인건비, 경상적 경비, 시설확충비 및 교육ㆍ연구 발전을 위한 지원금을 출연(出捐)하여야 한다.
② 국가는 국립대학법인 서울대학교 설립 당시 종전의 서울대학교의 예산, 고등교육예산 규모 및 그 증가율 등을 고려하여 매년 출연금을 산정한다.
③ 지방자치단체는 그 소관 사무와 관련하여 국립대학법인 서울대학교가 추진하는 사업에 출연하거나 보조할 수 있다.
④ 제1항에 따른 출연금의 교부 및 사용에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제36조(민법의 준용) 국립대학법인 서울대학교에 관하여 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 민법 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다.
국립대학법인 서울대학교 설립·운영에 관한 법률 부칙 (2010. 12. 27. 법률 제10413호)
제5조(교직원의 임용 특례) ① 종전의 서울대학교 총장은 종전의 서울대학교 소속 교직원을 본인의 희망에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교직원으로 임용될 사람과 그러하지 아니하는 사람으로 구분하여야 한다.
② 제1항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교직원으로 임용될 것을 희망한 사람은 국립대학법인 서울대학교가 설립된 때에 공무원에서 퇴직하고, 국립대학법인 서울대학교 교직원으로 임용된 것으로 본다.
③ 제1항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교직원으로 임용될 것을 희망하지 아니하는 공무원의 소속, 신분 보장 및 복무 관계 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 다만, 교원인 공무원의 경우 국립대학법인 서울대학교가 설립된 이후 5년간 공무원 신분을 보유한다.
구 국립대학법인 서울대학교 설립？운영에 관한 법률 시행령 부칙(2011. 9. 6. 대통령령 제23116호로 제정되고, 2013. 3. 23. 대통령령 제24423호로 개정되기 전의 것)
제3조(교직원의 임용 특례) ① 법 부칙 제5조 제3항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 교원으로 임용되기를 희망하지 아니하는 종전의 서울대학교 소속 교원인 공무원은 공무원 신분으로 교육과학기술부에 소속되고, 그 정원은 따로 있는 것으로 본다.
② 제1항에 따른 교원은 국가공무원법 제32조의4에 따라 국립대학법인 서울대학교에 파견된 것으로 본다. 이 경우 파견기간은 공무원임용령 제41조 제2항에도 불구하고 5년으로 한다.
③ 제1항에 따른 교원은 공무원보수규정, ‘공무원수당 등에 관한 규정’ 및 ‘국가공무원 명예퇴직수당 등 지급규정’을 적용하는 경우에 국립대학의 교원으로 본다.
④ 제1항에 따른 교원에 대하여 ‘공무원보수규정’ 별표 33 제2호 비고에 따라 연봉상한액을 책정하는 경우에 “소속 국립대학의 장의 연보수”는 “공무원보수규정 별표 12의 특1호봉에 해당하는 봉급을 기준으로 산출한 연보수”로 한다.
⑤ 제1항에 따른 교원에 대하여 공무원보수규정 제39조의2를 적용하는 경우에 “국립대학의 장”은 “교육과학기술부장관”으로 보고, “대학별로 실시하는 성과평가”는 “교육과학기술부장관이 실시하는 성과평가”로 한다.
⑥ 제2항에 따라 파견근무를 하는 교원의 인사관리는 공무원 인사 관계 법령을 준용한다. 다만, 효율적인 인사관리를 위하여 필요한 사항은 교육과학기술부장관이 정하는 바에 따른다.
⑦ 법 부칙 제5조 제3항에 따라 국립대학법인 서울대학교의 직원으로 임용되기를 희망하지 아니하는 종전의 서울대학교 소속 직원은 국립대학법인 서울대학교가 설립된 이후 1년간 공무원 신분으로 교육과학기술부에 소속되고, 그 정원은 따로 있는 것으로 본다.
⑧ 제7항에 따른 직원의 신분보장 및 복무 관계 등에 관하여 이 영에서 정하지 아니한 사항은 국가공무원법에 따른다.

□ 결정주문
1. 서울대 교직원 이외의 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.
2. 서울대 교직원의 심판청구 중
가. 구 ‘국립대학법인 서울대학교 설립ㆍ운영에 관한 법률’(2010. 12. 27. 법률 제10413호로 제정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제22조, 제29조, 제30조, 제36조에 대한 심판청구를 모두 각하하고,
나. 나머지 심판청구를 모두 기각한다.

□ 이유의 요지
가. 서울대 교직원 이외의 청구인들의 심판청구
(1) 다른 대학 교직원은 심판대상조항의 직접적인 수범자가 아니므로 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 아니하고, 법인 서울대에 대한 재정 지원 조항이 다른 대학 구성원인 교직원의 법적 지위나 권리· 의무관계에 직접 영향을 미친다고 보기 어렵다.
(2) 일반시민은 심판대상조항의 직접적인 수범자가 아니며, 대학의 자율 및 공무담임권, 평등권의 침해 문제도 발생하지 않고, 등록금 인상이나 기초학문 고사 우려 등은 사실상의 불이익에 불과하므로 기본권 침해 가능성 내지 자기관련성이 인정되지 아니한다.
(3) 서울대 재학생은 공직취임의 기회나 신분과 관련된 제한을 받지 아니하므로 공무담임권이 침해될 가능성이 없고, 재학 중인 학교의 법적 형태를 공법상 영조물인 국립대학으로 유지하여 줄 것을 요구할 권리는 교육받을 권리에 포함되지 아니하며, 대학의 관리, 운영에 관한 사항은 학생의 학문의 자유와 관련되어 있다고 볼 수 없어 대학의 자율 제한에 있어 자기관련성이 인정되지 않는다. 또한 등록금 인상 가능성이나 기초학문 고사 우려 등은 사실상의 불이익에 불과하므로 평등권의 침해 가능성도 인정되지 아니한다.

나. 서울대 교직원의 국·공유재산 무상 양도, 재정 지원 조항(법 제22조, 제29조 및 제30조)에 대한 심판청구
서울대에 대한 무상 양도나 재정 지원은 서울대 교직원인 청구인들의 입장에서 보면 오히려 간접적·사실적 이익이 되는 조항이므로, 이로써 서울대 교직원들에게 불리한 차별이 발생한다고 볼 수 없어 평등권 침해 가능성이 인정되지 아니한다.

다. 서울대 교직원의 나머지 심판청구
(1) 외부인사 포함 조항(법 제9조 제1항, 제2항 및 제18조 제2항)
위 조항은 다양한 이해관계자의 참여를 통해 개방적인 의사결정을 보장하고, 외부의 환경 변화에 민감하게 반응함과 동시에 외부의 감시와 견제를 통해 대학의 투명한 운영을 보장하기 위한 것으로 그 정당성이 인정된다. 내부 교직원들은 평의원회와 학사위원회를 통해서 그 의견을 이사회에 반영할 수 있고, 대학 운영의 투명성과 공공성을 높이기 위해 정부도 의사형성에 참여하도록 할 필요가 있는 점, 사립학교의 경우 이사와 감사의 취임시 관할청의 승인을 받도록 하고, 관련법령을 위반하는 경우 관할청이 취임 승인을 취소할 수 있도록 하고 있는 점 등을 고려하면, 외부인사 참여 조항은 대학의 자율의 본질적인 부분을 침해하였다고 볼 수 없다.
(2) 총장 간접선출 조항(법 제7조)
법 제7조는 이사회로 하여금 교직원이 참여하는 총장추천위원회에서 추천한 후보자 중에서만 총장을 선출하도록 하고 있으므로 단순 임명제와는 달리 교직원의 의사가 어느 정도 반영되고 있고, 총장추천위원회의 운영에 관하여 구체적인 사항을 정관에서 정하도록 위임하여 직접선거와 유사한 방식을 채택할 가능성도 열어놓고 있으므로, 대학의 자율의 본질적 부분을 침해하였다고 볼 수 없다.
(3) 교직원들의 신분 조항(법 제3조 제1항, 제15조 제3항, 법 부칙 제5조 제1항 내지 제3항, 시행령 부칙 제3조)
(가) 공무담임권 침해 여부
법의 시행으로 종전 서울대는 법인이 되므로 그 전까지 공무원이었던 서울대의 교직원들은 그 동안 담당해 왔던 공무가 사라져 유휴 인력이 되는 반면, 새로 설립된 법인 서울대는 종전 서울대의 교육, 연구, 학사지원 등의 기능을 그대로 이어받게 되어 이를 담당할 교직원이 필요하게 되었으므로 종전 교직원들을 각자 희망에 따라 공무원에서 퇴직시키고 법인 소속 교직원으로 새로 임용하거나, 일정기간을 정하여 그때까지만 공무원 신분을 보유하도록 한 것은 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성이 인정된다.
법은 공무원 지위 상실에 따른 불이익을 최소화시키기 위하여 종전 서울대의 교직원들에게 법인 서울대의 교직원 임용에 관한 선택권을 부여하고, 임용을 희망하지 아니한 교직원들은 공무원으로 그 신분을 일정기간 보장하여 주며, 정년과 연금 등에 있어 공무원 재직 당시의 정년과 연금 수준을 보장하고 있다. 나아가 법인 소속 교직원으로의 임용을 희망하지 아니한 교직원들에게 일정기간 공무원 신분을 유지시켜 줌으로써 다른 부처로의 전출 등의 기회를 부여하는 등 불이익을 최소화시키기 위한 여러 경과조치를 두고 있으므로 피해의 최소성 원칙도 준수하였다.
법에 의하여 달성하고자 하는 국가경쟁력과 직결되는 국립대학의 경쟁력 제고라는 공익은 서울대 교직원이 받게 되는 공무원 지위의 상실이라는 불이익에 비하여 결코 작지 아니하므로 법익의 균형성도 인정되므로, 위 조항들은 청구인들의 공무담임권을 침해한다고 볼 수 없다.
(나) 평등권 침해 여부
국립대학 전부에 적용되는 일괄적인 규제와 지원은 각 대학의 특수성을 무시하는 결과를 초래할 수 있으므로, 여건이 허락하는 한도에서 개별법을 통하여 국립대학별로 법인화를 추진할 필요가 있으므로, 서울대의 법인화 필요성과 그 효과가 클 것으로 판단하여 서울대를 법인으로 전환하고, 그 효과로서 서울대에 재직 중이던 교직원의 신분에 변동이 생겼다 하더라도 이러한 차별에는 합리적인 이유가 인정된다.
또한 주로 일반행정 업무를 담당해 왔던 직원이, 가르치는 일과 연구를 주된 업무로 하는 교원보다는 다른 부처로의 전출이 비교적 용이하다는 점을 고려할 때, 공무원 신분 유지기간을 달리하여 교원에게 직원보다 공무원 신분을 장기간 유지시켜 주는 것에도 합리적인 이유가 인정되므로, 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

□ 결론
서울대 교직원 이외의 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하고, 서울대 교직원들의 심판청구 중 법 제22조, 제29조, 제30조, 제36조에 대한 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하고, 나머지 심판청구는 이유 없으므로 모두 기각한다.