2011헌바254 - 단체와 관련된 자금의 정치자금 기부금지 및 공무원이 담당하는 사무에 관한 청탁에 관련한 정치자금 기부금지 사건

 

2011헌바254   단체와 관련된 자금의 정치자금 기부금지 및 공무원이 담당하는 사무에 관한 청탁에 관련한 정치자금 기부금지 사건
선고일자   2014.04.24 

종국결과   합헌

 

 

헌법재판소는 2014년 4월 24일, 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 수수하는 것을 금지 및 처벌하는 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제2항 제5호 중‘제31조 제2항을 위반하여 국내의 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부받은 자’ 부분(‘단체관련자금 기부금지조항’)에 대하여는 재판관 6(합헌): 3(위헌)의 의견으로, 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련하여 정치자금을 수수하는 것을 금지 및 처벌하는 같은 법 제45조 제2항 제5호 중‘제32조 제3호를 위반하여 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련하여 정치자금을 기부받은 자’부분에 대하여는 재판관 7(합헌): 2(위헌)의 의견으로, 각 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다.
이에 대하여는 단체관련자금 기부금지조항이 명확성원칙에 위배되어 헌법에 위반된다는 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원의 반대의견 및 청탁관련 기부금지조항이 명확성원칙에 위배되어 헌법에 위반된다는 재판관 김이수, 재판관 강일원의 반대의견이 있다.

□ 사건의 개요
○ 제18대 국회의원이었던 청구인은, 전국청원경찰친목협의회가 청원경찰법 개정을 위한 특별회비를 모금한 후 그 회원 등의 명의로 송금 또는 교부한 5,000만 원을 후원금 명목으로 수수함으로써 단체와 관련된 자금으로, 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련하여 정치자금을 수수하였다는 정치자금법위반 혐의로 기소되었다.
○ 청구인은 위 소송 계속 중 정치자금법 제45조 제2항 제5호 중 ‘제31조 제2항을 위반하여 국내의 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부받은 자’ 부분 및 제45조 제2항 제5호 중 ‘제32조 제3호를 위반하여 정치자금을 기부받은 자’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2011. 10. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판의 대상
○ 이 사건 심판대상은 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제2항 제5호 중 ‘제31조 제2항을 위반하여 국내의 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부받은 자’ 부분(이하 ‘단체관련자금 기부금지조항’이라 한다) 및 제45조 제2항 제5호 중 ‘제32조 제3호를 위반하여 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련하여 정치자금을 기부받은 자’ 부분(이하 ‘청탁관련 기부금지조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)제45조(정치자금부정수수죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

5. 제31조(기부의 제한) 또는 제32조(특정행위와 관련한 기부의 제한)의 규정을 위반하여 정치자금을 기부하거나 받은 자

[관련조항]

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것)제31조(기부의 제한) ② 누구든지 국내·외의 법인 또는 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부할 수 없다.

제32조(특정행위와 관련한 기부의 제한) 누구든지 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위와 관련하여 정치자금을 기부하거나 받을 수 없다.

3. 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁 또는 알선하는 일

□ 결정주문
○ 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조 제2항 제5호 중 ‘제31조 제2항을 위반하여 국내의 단체와 관련된 자금으로 정치자금을 기부받은 자’ 부분 및 제45조 제2항 제5호 중 ‘제32조 제3호를 위반하여 공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련하여 정치자금을 기부받은 자’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 이유의 요지
가. 단체관련자금 기부금지조항의 위헌 여부
○ 헌법재판소는 2008헌바89 결정 및 2009헌바298 결정에서 이미 위 조항 또는 동일한 내용의 구 정치자금법 조항에 대하여 다음과 같은 취지로 합헌결정을 하였다. 이러한 선례의 판단은 타당하고 이를 변경해야 할 만한 사정변경이 없으므로, 이 사건에서도 그대로 원용하기로 한다.

(1) 명확성원칙 위반 여부
『위 조항의 ‘단체’란 ‘공동의 목적 내지 이해관계를 가지고 조직적인 의사형성 및 결정이 가능한 다수인의 지속성 있는 모임’을 말하고, ‘단체와 관련된 자금’이란 단체의 명의로, 단체의 의사결정에 따라 기부가 가능한 자금으로서 단체의 존립과 활동의 기초를 이루는 자산은 물론이고, 단체가 자신의 이름을 사용하여 주도적으로 모집, 조성한 자금도 포함된다고 할 것인바, 그 의미가 불명확하여 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위반된다고 할 수 없다.』

(2) 과잉금지원칙 위반 여부
『위 조항은 단체의 정치자금 기부금지 규정에 관한 탈법행위를 방지하기 위한 것인데, 단체의 정치자금 기부를 통한 정치활동이 민주적 의사형성과정을 왜곡하거나 선거의 공정을 해하는 것을 방지하고, 단체 구성원의 의사에 반하는 정치자금 기부로 인하여 단체 구성원의 정치적 의사표현의 자유가 침해되는 것을 방지하려는 것으로서, 정당한 입법목적 달성을 위한 적합한 수단에 해당한다. 한편, 단체의 정치적 의사표현은 그 방법에 따라 정당·정치인이나 유권자의 선거권 행사에 심대한 영향을 미친다는 점에서 그 방법적 제한의 필요성이 매우 크고, 위 조항은 단체의 정치적 의사표현 자체를 금지하거나 그 내용에 따라 규제하도록 한 것이 아니라, 개인과의 관계에서 불균형적으로 주어지기 쉬운 ‘자금’을 사용한 방법과 관련하여 규제를 하는 것이므로, 정치적 표현의 자유의 본질을 침해하는 것이라고 볼 수 없다. 개인의 정치적 의사형성이 온전하게 이루어질 수 있는 범위에서의 자금모집에 관한 단체의 관여를 일반적·추상적으로 규범화하여 허용하는 것은 입법기술상 곤란할 뿐만 아니라, 개인의 정치적 기본권 보호라는 입법목적 달성에 충분한 수단이라고 보기 어렵고, 달리 덜 제약적 수단이 존재함이 명백하지 않은 이상 위 조항이 침해의 최소성원칙에 위반된다고 보기 어렵다. 또한, 위 조항에 의한 개인이나 단체의 정치적 표현의 자유 제한은 내용중립적인 방법 제한으로서 수인 불가능할 정도로 큰 것이 아닌 반면, 금권정치와 정경유착의 차단, 단체와의 관계에서 개인의 정치적 기본권 보호 등 위 조항에 의하여 달성되는 공익은 대의민주제를 채택하고 있는 민주국가에서 매우 크고 중요하다는 점에서 법익균형성 원칙도 충족된다. 따라서 위 조항이 과잉금지원칙을 위반하여 정치활동의 자유 등을 침해하는 것이라 볼 수 없다.』

나. 청탁관련 기부금지조항의 위헌 여부
○ 위 조항 중 ‘공무원’이란 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법 제2조 소정의 공무원을 의미하는데, 국회의원은 국가공무원법상 특수경력직공무원 중 선거로 취임하는 정무직공무원에 해당하므로(국가공무원법 제2조 제3항 제1호 가목), 위 조항 중 ‘공무원’에는 국회의원도 포함되고, ‘공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일’이란 ‘공무원에 대하여 일정한 직무행위를 할 것을 의뢰하는 것’을 의미한다. 한편, 위 조항은 청탁행위와 관련하여 정치자금을 수수하는 주체에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 아니하며, 청탁행위의 대상에 관하여 ‘다른 공무원이 담당·처리하는 사무’가 아닌 ‘공무원이 담당·처리하는 사무’라는 용어를 사용하고 있으므로, 공무원이 직접 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련하여 정치자금을 기부받는 행위 역시 위 조항에 위반된다. 또한, 어떠한 행위가 ‘공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련한’ 정치자금 수수행위에 해당하는 것인지 여부는 해당 공무원의 직위 및 직무의 내용, 청탁행위 및 정치자금 수수행위의 동기, 경위 및 내용, 행위자들 사이의 관계 등 제반사정을 종합하여 합리적으로 판단할 수 있다. 그렇다면 ‘청탁의 상대방으로서 정치자금을 기부받은 국회의원’ 또한 ‘공무원이 담당·처리하는 사무에 관하여 청탁하는 일과 관련하여 정치자금을 기부받을 수 없는 자’에 포함된다는 점은 명백하고, 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 수범자라면 어떠한 행위가 청탁관련 기부금지조항의 구성요건에 해당되는지 여부를 충분히 파악할 수 있다 할 것이므로, 위 조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

□ 단체관련자금 기부금지조항에 대한 위헌의견의 요지(재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 강일원)
○ 위 조항은 누구든지 ‘단체와 관련된 자금’으로 정치자금을 기부할 수 없도록 하는데, ‘단체’라는 개념은 ‘다수인의 지속적 모임’이라는 통상의 이해를 조금도 구체화시키지 못하고, ‘단체와 관련된 자금’의 의미도 확정하기 어려우며, 위 조항에서 단체와 관련된 자금과 그렇지 아니한 자금을 어떻게 구별할 것인지에 관한 구체적이고 유용한 기준을 도출해내기 어렵다. 결국 위 조항은 법관의 보충적 법해석을 통하여도 그 규범내용이 확정될 수 없는 모호하고 막연한 형벌조항으로서 죄형법정주의의 명확성 원칙에 위배되어 헌법에 위반된다.

□ 청탁관련 기부금지조항에 대한 위헌의견의 요지(재판관 김이수, 재판관 강일원)
○ 청탁관련 기부금지조항의 구성요건을 포함하는 정치자금법 제32조 제3호는 제3자인 공무원에 대한 알선과 관련한 정치자금 수수만 금지되는 것인지, 아니면 공무원이 직접 담당하는 사무에 관한 청탁과 관련한 정치자금 수수까지 금지되는 것인지를 도저히 예측할 수 없게 하고 있다. 또한, ‘청탁하는 일과 관련하여’라는 문언만으로는 정치자금의 기부와 청탁행위 간에 어떠한 관계가 존재해야 하는지를 구체적으로 확정하기 어렵다. 나아가, 국회의원의 정치자금 수수는 입법활동과 불가분의 관계를 가질 수밖에 없는데도, 청탁관련 기부금지조항은 어떠한 경우에 국회의원에 대한 정치자금 기부가 금지되는지를 판단할 만한 아무런 기준을 제시하지 않고 있다. 따라서 청탁관련 기부금지조항은 명확성원칙에 위배되어 헌법에 위반된다고 할 것이다.