2011헌바179 - 개발부담금 산정 사건

2011헌바179   개발부담금 산정 사건
선고일자 2014.04.24 

종국결과 합헌 

 

 
헌법재판소는 2014년 4월 24일 관여 재판관 전원일치의 의견으로, 개발부담금의 산정 요건인 부과종료시점, 기부채납토지의 가액 산정방법을 각 시행령에 위임하도록 규정한 개발이익환수에 관한 법률 제9조 제3항 단서 제2호 후문(제1법률조항), 구 같은 법 제11조 제2항 중 제1항 제2호의“관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우”에 관한 부분(제3법률조항), 국가·지방자치단체로부터 매입한 토지는 실제 매입가액 등에 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 산정하도록 규정한 구 같은 법 제10조 제3항 단서 제1호 중“국가·지방자치단체로부터 매입한 경우”에 관한 부분(제2법률조항)을 대상으로 청구한 헌법소원심판청구를 기각하였다. 헌법재판소는, 제1, 3법률조항은 법률에서 구체적으로 확정하고 구체적인 사항만을 대통령령에 위임하고 있으므로, 포괄위임입법금지원칙에 위배한다거나 제한되는 재산권의 침해가 과도하다고 볼 수 없고, 제2법률조항은 객관적·합리성을 갖추면서 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있는 방법이라고 할 것이어서 평등원칙에 반한다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항이 헌법에 위반되지 않는다고 판단하였다.

□ 사건의 개요
○ 서울특별시장은 2003. 5. 10. 서울 용산구 OO동 일대 536필지에 관하여 용도지역 변경 및 지구단위계획 세부개발계획을 내용으로 한 도시관리계획을 결정하고, 위 지역을 ○○○ 도심재개발구역(다음부터 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)으로 지정하였다. 청구인은 2003. 5. 30. 용산구청장으로부터 이 사건 정비구역에서 도시환경정비사업을 시행하기 위하여 조합설립인가를 받고, 2003. 11. 28. 도시환경정비사업(다음부터 ‘이 사건 정비사업’이라 한다) 시행인가를 받았다. 이 사건 정비사업은 사업구역 중 일부를 건축용 택지로 개발하여 아파트와 오피스텔 및 상가를 건축하고, 나머지를 도로 및 공원 등 정비기반시설로 개발하는 내용이다. 청구인은 2005. 4. 20. 신축 예정 건물을 조합원과 일반인에게 분양한 뒤 2005. 6. 28. 공사를 시작하여 2008. 10. 31. 용산구청장으로부터 주상복합건물에 대한 사용승인을 받았다.
○ 용산구청장은 2009. 2. 2. 청구인에 대하여 개발부담금 609억여 원을 부과·고지하였다가 608억여 원으로 정정하였다(다음부터 ‘이 사건 처분’이라 한다). 이에 청구인은 서울행정법원에 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 서울행정법원은 2010. 10. 22. 이 사건 처분 중 600억여 원을 초과하는 부분만 취소하고, 나머지 청구를 기각하였다. 청구인은 이 판결 중 패소 부분에 관하여 항소한 뒤 서울고등법원에 개발이익환수에 관한 법률 제9조 제3항 단서 제2호 후문, 제10조 제3항 단서, 제11조 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2011. 7. 26. 그 신청이 기각되자 2011. 8. 17. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

□ 심판의 대상
○ 이 사건 제1법률조항
개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것)
제9조(기준 시점) ③ 부과 종료 시점은 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 부과 대상 토지의 전부 또는 일부가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 해당 토지에 대하여는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 날을 부과 종료 시점으로 한다.
1. 관계 법령에 따라 부과 대상 토지의 일부가 준공된 경우
2. 납부 의무자가 개발사업의 목적 용도로 사용을 시작하거나 타인에게 분양하는 등 처분하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우
○ 이 사건 제2법률조항
구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정되고 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것)
제10조(지가의 산정) ③ 개시시점지가는 부과 개시 시점이 속한 연도의 부과 대상 토지의 개별공시지가(부과 개시 시점으로부터 가장 최근에 공시된 지가를 말한다)에 그 공시지가의 기준일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 합한 가액으로 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 실제의 매입 가액이나 취득 가액에 그 매입일이나 취득일부터 부과 개시 시점까지의 정상지가상승분을 더하거나 뺀 가액을 개시시점지가로 할 수 있다.
1. 국가·지방자치단체 또는 국토해양부령으로 정하는 기관으로부터 매입한 경우
○ 이 사건 제3법률조항
구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정되고 2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것)
제11조(개발비용의 산정) ① 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용(이하 “개발비용”이라 한다)은 다음 각 호의 금액을 합하여 산출한다.
2. 관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 공공시설이나 토지 등을 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우에는 그 가액
② 제1항 각 호의 산정 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 법인세법(1998. 12. 28. 법률 제5581호로 개정되고 2007. 12. 31. 법률 제8831호로 개정되기 전의 것)

□ 결정주문
○ 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제9조 제3항 단서 제2호 후문, 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정되고 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서 제1호 중 “국가·지방자치단체로부터 매입한 경우”에 관한 부분 및 구 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정되고 2011. 5. 19. 법률 제10662호로 개정되기 전의 것) 제11조 제2항 중 제1항 제2호의 “관계 법령이나 인가 등의 조건에 따라 납부 의무자가 토지를 국가나 지방자치단체에 제공하거나 기부한 경우”에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

□ 결정이유의 요지
○ 이 사건 제1법률조항은 ‘납부의무자가 개발사업의 목적용도로 사용을 개시하거나 타인에게 분양 등 처분하는 경우’라는 중요하고도 기본적인 사항을 법률에서 구체적으로 확정하여 이를 대통령령에 위임하고 있다. 또한 법 제9조 제3항 본문은 개발부담금의 부과종료시점을 원칙적으로 개발사업의 목적을 달성한 때인, ‘국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날’로 규정하고 있어서, 이 사건 제1법률조항의 위임에 따라 대통령령에서 정하는 부과종료시점은 개발사업의 목적을 달성한 때로, 개발사업의 준공인가 등을 받은 날은 아니지만 객관적으로 그와 같이 볼 수 있는 날이 될 것이라는 예측이 가능하다. 따라서 이 사건 법률조항은 포괄위임입법금지원칙에 위배되지 아니한다.
개발사업의 시행자는 분양계약 당시의 토지가격 이외에도 미래에 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격을 예측하여 분양가격을 산정할 수 있고, 사전분양을 하였다는 우연한 사정만으로는 분양일 이후의 토지가격 상승분이 가공의 개발이익이라고 할 수 없다. 개발사업의 목적을 달성하는 시점의 토지가격이 하락할 수도 있고, 분양계약 이후에 토지 가격이 상승하였다고 하더라도 부과종료시점의 지가에서 부과기간 동안의 정상지가상승분을 빼고 개발부담금의 부과기준을 산정하며, 나아가 이 사건 법률조항은 원칙적인 부과종료시점인 준공인가 등을 받은 날보다는 부과종료시점을 앞당기고 있다. 그렇다면 이 사건 제1법률조항이 개발부담금의 부과종료시점을 납부의무자가 건축물의 분양계약을 체결한 날과 다른 날로 정할 수 있도록 하고 있더라도, 입법재량의 범위 내에서 납부의무자의 침해를 최소화하고 있고, 제한되는 재산권의 정도가 과도하다고 볼 수 없다(헌재 2010. 3. 25. 2009헌바130 참조).
○ 이 사건 제2법률조항에 따라 개발부담금을 부과하는 것이 평등원칙에 반하여 재산권을 침해하는지 여부는 실제 매입가액을 기준으로 개시시점지가를 산정하는 방식이 객관적이고 합리적이라고 평가할 수 있는지 여부에 달려 있다. 이 사건 제2법률조항은 부담금 납부의무자에게 부과개시시점 및 종료시점의 지가에 관하여 감정평가사 등 공신력 있는 감정기관의 감정에 의하도록 함으로써, 공신력 있는 기관에서 지가를 평가받을 기회를 제공하여 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있도록 하고 있다. 결국 이 사건 제2법률조항은 객관성·합리성을 갖추면서 최대한 실체에 부합하는 개발이익을 산정할 수 있는 방법이라 할 것이므로, 평등원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.
○ 위임입법의 구체성·명확성 유무는 당해 특정조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 한다.
개발부담금은 납부의무자에게 금전 급부의무를 부담시키는 것이고, 이 사건 제3법률조항이 정하고 있는 기부채납토지의 가액 산정방법은 개발부담금 산정의 중요한 요소가 된다. 따라서 그에 관한 위임입법에 요구되는 구체성과 명확성의 정도는 조세법규에 대한 위임입법의 경우에 준하여 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 한다.
이 사건 제3법률조항은 ‘기부채납토지의 가액 산정방법’을 대통령령에 위임한 것으로서 위임의 범위를 구체적이고 명확하게 정하고 있다. 개발이익환수에 관한 법률 제9조에서 부과대상토지의 부과개시시점 및 부과종료시점의 기준에 관하여 규정하고 있고, 같은 법 제10조에서 부과대상토지의 종료시점지가 및 개시시점지가의 산정방법에 관하여 규정하고 있으므로, 개발이익에서 기부채납토지의 적정가격을 공제하려는 목적을 달성하기 위하여는 기부채납토지의 가액 산정 방법도 이와 유사한 방식에 따라 규정될 것임이 예측가능하다. 결국 이 사건 제3법률조항은 기부채납토지의 가액을 개발비용에 포함시켜 공제항목으로 규정하면서 단지 가액 산정에 관한 방법을 하위 법령에 위임한 것으로서 그 위임될 내용과 범위가 예측가능하므로, 조세법률주의에 준하는 원칙과 포괄위임입법금지원칙에 위반된다고 할 수 없다.

□ 결정의 의의
○ 개발부담금에 관한 위임입법에서 요구되는 구체성과 명확성의 정도는 조세법규에 대한 위임입법의 경우에 준하여 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하고, 위임입법의 구체성·명확성 유무는 당해 특정조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 위임된 사항의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토하여야 함을 확인하였다.
○ 국가 또는 지방자치단체로부터 매입한 토지에 대한 부과시점지가의 산정을 실제 매입가액을 기준으로 정상지가상승분을 더하거나 뺀 금액으로 산정하는 방식이 객관적이고 합리적이라고 평가할 수 있어 평등원칙 등 헌법에 위반되지 아니함을 확인하였다.