2012헌마459 -지방자치단체장의 퇴직급여제 입법부작위 위헌확인 사건

사건번호:	2012헌마459
사 건 명:	입법부작위 위헌확인 등
종국일자:	2014.06.26
종국결과:	기각,각하

 

헌법재판소는 2014년 6월 26일, 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도의 입법부작위를 다투는 헌법소원에 대하여, 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위에 대한 심판청구로 부적법하고, 공무원연금법에서 지방자치단체장을 적용대상에서 제외하고 있으나 지방자치단체장의 선출방법 및 임기 등을 고려할 때 다른 공무원들과 달리 취급하는 데에 합리적 이유가 있으므로 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다는 이유로 기각 결정하였다. [일부 각하, 일부 기각].
이에 대하여는 재판관 김이수, 재판관 안창호, 재판관 서기석의 반대의견이 있다.


□ 사건의 개요
○ 청구인들은 이 사건 심판청구 당시 지방자치단체장으로 재직중이었던 자들로, 주위적으로 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도의 근거와 절차를 정한 법률을 마련하지 아니한 입법부작위의 위헌확인을 구하고, 예비적으로 지방자치단체장을 적용대상에서 제외하고 있는 공무원연금법 조항의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
○ 지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련하지 아니한 입법부작위 및 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 선거에 의하여 취임하는 공무원 가운데 ‘지방자치법 제93조에서 정한 지방자치단체의 장’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부

[심판대상조항]
공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것)
제3조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
1. “공무원”이란 상시 공무에 종사하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
가. 국가공무원법, 지방공무원법, 그 밖의 법률에 따른 공무원. 다만, 군인과 선거에 의하여 취임하는 공무원은 제외한다.


□ 결정주문
1. 지방자치단체의 장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 법률로 정하지 아니한 입법부작위에 대한 심판청구를 각하한다.
2. 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제3조 제1항 제1호 가목 단서 중 선거에 의하여 취임하는 공무원 가운데 ‘지방자치법 제93조에서 정한 지방자치단체의 장’에 관한 부분에 대한 심판청구 중 청구인 성ㅇㅇ, 조ㅇㅇ, 김ㅇㅇ, 고ㅇㅇ의 심판청구는 각하하고, 청구인 강ㅇㅇ, 유ㅇㅇ, 김ㅇㅇ의 심판청구는 기각한다.


□ 이유의 요지
○ ［진정입법부작위 부분］지방자치단체장을 위한 별도의 퇴직급여제도를 마련하지 않은 것은 진정입법부작위에 해당하는데, 지방자치제도에 관한 헌법 조항들은 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도에 관한 사항을 법률로 정할 것을 위임하고 있지 않고, 그 밖에 헌법상 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도에 관한 사항을 법률로 정하도록 위임하고 있는 조항은 존재하지 않는다. 나아가 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 하여 선거에 입후보할 수 있고 선거에 의하여 선출되는 공무원이라는 점에서 헌법 제7조 제2항에 따라 신분보장이 필요하고 정치적 중립성이 요구되는 공무원에 해당한다고 보기 어려우므로 헌법 제7조의 해석상 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도를 마련하여야 할 입법적 의무가 도출된다고 볼 수 없고, 그 외에 헌법 제34조나 공무담임권 보장에 관한 헌법 제25조로부터 위와 같은 입법의무가 도출되지 않는다. 따라서 이 사건 입법부작위는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 그 심판대상으로 한 것으로 부적법하다.
○ ［심판대상조항 적법요건 판단］심판대상조항의 시행일은 2010. 1. 1.인데, 이 사건 심판청구 당시 청구인 성ㅇㅇ, 조ㅇㅇ은 2002. 7. 1.부터 지방자치단체장으로 재직 중이어서 심판대상조항의 시행과 동시에 기본권침해를 받게 되었고, 청구인 김ㅇㅇ, 고ㅇㅇ은 2010. 6. 2. 지방자치단체장으로 취임한 때부터 기본권침해를 받게 되었는데, 이들은 모두 그로부터 1년이 지난 후에 이 사건 심판청구를 하였으므로 청구기간이 도과하였다. 다만, 청구인 강ㅇㅇ원, 유ㅇㅇ, 김ㅇㅇ는 지방자치단체장으로 취임한 2012. 4. 12.부터 심판대상조항에 의해 기본권 침해를 받게 되었으므로 이들은 청구기간을 준수하였다.
○ ［심판대상조항 본안 판단］심판대상조항은 지방자치단체장을 공무원연금법의 적용대상에서 제외함으로써 다른 공무원과 차별하고 있다. 그런데 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 할 수 있는 선출직공무원으로 임기가 4년이고 계속 재임도 3기로 제한되어 있어, 장기근속을 전제로 하는 공무원을 주된 대상으로 하고 이들이 재직 기간 동안 납부하는 기여금을 일부 재원으로 하여 설계된 공무원연금법의 적용대상에서 지방자체단체장을 제외하는 것에는 합리적 이유가 있고, 이들을 공무원연금법의 대상에 포함하는 것은 기술적으로도 곤란하다. 따라서 심판대상조항이 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 경력직공무원과 달리 취급하는 데에는 합리적 이유가 인정된다.
또한 공무원연금법은 특수경력직공무원 중에서 선출직 공무원만을 그 적용대상에서 제외하고 있는데, 이는 선출직 공무원의 경우 선출 기반 및 재임 가능성이 모두 투표권자에게 달려 있고 정해진 임기가 대체로 짧다는 점에서, 공무원연금체계에 선출직 공무원을 포함하는 것이 부적절하다는 입법자의 판단에 따른 것이고, 공무원연금의 전체 기금은 기본적으로 기여금 및 국가 또는 지방자치단체의 비용으로 운용되는 것이므로 공무원연금급여의 종류를 구별하여 기여금 납부를 전제로 하지 않는 급여의 경우 선출직 공무원에게 지급이 가능하다고 보기도 어렵다. 따라서 심판대상조항이 공무원연금법의 적용에 있어 지방자치단체장을 다른 특수경력직공무원과 달리 취급하는 데에도 합리적 이유가 인정된다. 그러므로 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 않는다.


□ 반대의견(재판관 김이수, 안창호, 서기석)
○ ［심판대상조항에 대한 청구인 강ㅇㅇ, 유ㅇㅇ, 김ㅇㅇ의 심판청구 부분］
공무원연금제도는 연금제도 본래의 기능인 퇴직연금 외에도 기업의 퇴직금에 해당하는 일시금 및 퇴직수당, 공무상 재해보상급여 기타 일반재해에 대한 각종 부조급여를 실시하는 등의 폭넓은 보장기능을 가지고 있다. 지방자치단체장은 직접 주민에 의하여 선출된 주민의 대표자로 민주적 정당성을 부여받은 국가기관이자 지방행정을 책임지는 공직자로 이들이 수행하는 공무의 중요도 및 국가적 헌신도는 경력직공무원이나 다른 특수경력직공무원에 비하여 결코 가볍지 않다. 그런데 소득보장적 성격의 퇴직급여 및 유족급여는 기본적으로 20년 이상 장기간 재직할 것을 전제로 하고 재직 중 기여금 납부를 전제로 한다는 점에서 선출직공무원인 지방자치단체장에게 그 적용이 어렵다 하더라도, 지방자치단체장을 공무원연금법상 급여 중 퇴직수당이나 공무상 재해보상의 적용에 있어서도 배제하고 있는 것은 합리적 이유 없는 차별로 이들의 평등권을 침해한다.


□ 결정의 의의
○ 지방자치단체장을 위한 퇴직급여제도가 마련되어 있지 않고 지방자치단체장은 공무원연금법의 적용대상에서도 제외되어 있다. 그러나 헌법재판소는 헌법상 이에 관한 입법의무를 도출할 수 없고, 현행 지방자치단체장은 특정 정당을 정치적 기반으로 할 수 있는 선출직 공무원으로 임기도 4년으로 정해져 있어 공무원연금법의 적용대상에 포함하지 않은 데에 합리적 이유가 있다고 보았다.