2012헌바294 -국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호 라목 등 위헌소원 사건

사건번호:	2012헌바294
사 건 명:	국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조 제6호 라목 등 위헌소원
병합정보:	2012헌바294,2013헌바184,2013헌바185,2013헌바187(병합)
종국일자:	2014.07.24
종국결과:	합헌,각하

 

헌법재판소는 2014년 7월 24일 체육시설을 도시계획시설사업의 대상이 되는 기반시설의 한 종류로 규정한 구‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’제2조 제6호 라목 중“체육시설”부분에 대한 심판청구는 부적법하고, 민간기업이 도시계획시설사업의 시행을 위하여 수용권을 행사할 수 있도록 규정한 같은 법 제95조 제1항의“도시계획시설사업의 시행자”중“제86조 제7항”의 적용을 받는 부분,‘사업의 공공필요성’과‘사업시행자가 공익사업을 수행할 의사와 능력’을 토지수용위원회의 재결 사항으로 규정하지 않은‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’제50조 제1항은 모두 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [각하, 합헌]
이에 대하여는 구‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’제95조 제1항의“도시계획시설사업의 시행자”중“제86조 제7항”의 적용을 받는 부분이 합헌이라는 다수의견의 결론에 찬성하지만 그 이유를 달리 본 재판관 서기석의 별개의견이 있다.


□ 사건의 개요
○ 청구인들은 체육시설(골프장) 신설을 위한 도시ㆍ군계획시설사업에 편입되는 토지 중 일부 토지를 소유하거나, 그 토지상에 위치하는 분묘를 관리하는 사람들이다. 위 도시ㆍ군계획시설사업의 시행자는 청구인들과 토지의 수용 및 분묘의 이전에 관한 협의를 시도하였으나 협의가 이루어지지 아니하자, 강원도지방토지수용위원회에 수용재결을 신청하였고, 강원도지방토지수용위원회는 위 토지의 수용 및 분묘의 이전을 내용으로 하는 재결을 하였다. 이에 청구인들은 위 수용재결의 취소 등을 구하는 소를 제기하였고, 그 소송 계속 중 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조 제6호 라목 중 “체육시설” 부분, 제95조 제1항 중 제86조 제7항의 적용을 받는 부분, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제50조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 그러나 국토계획법 제2조 제6호 라목 중 “체육시설” 부분에 대한 신청은 각하되고 나머지 신청은 기각되자, 청구인들은 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
○ 이 사건의 심판대상은 ① 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11579호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호 라목 중 “체육시설” 부분(이하 ‘이 사건 정의조항’이라 한다), ② 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제95조 제1항의 “도시계획시설사업의 시행자” 중 “제86조 제7항”의 적용을 받는 부분(이하 ‘이 사건 수용조항’이라 한다), ③ 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제50조 제1항, ④ ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제50조 제1항(이하 ③, ④를 통틀어 ‘이 사건 재결조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11579호로 개정되기 전의 것)
제2조(정의) 6. “기반시설”이라 함은 다음 각 목의 시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다.
라. 학교ㆍ운동장ㆍ공공청사ㆍ문화시설ㆍ체육시설 등 공공ㆍ문화체육시설
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)
제95조(토지 등의 수용 및 사용) ① 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 수용하거나 사용할 수 있다.
1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건
2. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건에 관한 소유권 외의 권리
구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것)
제50조(재결 사항) ① 토지수용위원회의 재결 사항은 다음 각 호와 같다.
1. 수용 또는 사용할 토지의 구역 및 사용방법
2. 손실의 보상
3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간
4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것)
제50조(재결 사항) ① 토지수용위원회의 재결 사항은 다음 각 호와 같다.
1. 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법
2. 손실보상
3. 수용 또는 사용의 개시일과 기간
4. 그 밖에 이 법 및 다른 법률에서 규정한 사항

[관련조항]
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)
제86조(도시계획시설사업의 시행자) ⑦ 다음 각 호에 해당하지 아니하는 자가 제5항에 따라 도시계획시설사업의 시행자로 지정을 받으려면 도시계획시설사업의 대상인 토지(국공유지는 제외한다)의 소유 면적 및 토지 소유자의 동의 비율에 관하여 대통령령으로 정하는 요건을 갖추어야 한다.
1. 국가 또는 지방자치단체
2. 대통령령으로 정하는 공공기관
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 자


□ 결정주문
○ 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정되고, 2012. 12. 18. 법률 제11579호로 개정되기 전의 것) 제2조 제6호 라목 중 “체육시설” 부분에 대한 심판청구를 각하한다.
○ 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제95조 제1항의 “도시계획시설사업의 시행자” 중 “제86조 제7항”의 적용을 받는 부분, 구 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정되고, 2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것) 제50조 제1항, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제50조 제1항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.


□ 이유의 요지
○ 이 사건 정의조항에 대한 판단
헌법재판소는 2011. 6. 30. 2008헌바166등 결정에서 이 사건 정의조항이 체육시설의 구체적인 범위를 한정하지 않고 포괄적으로 대통령령에 위임하고 있어 포괄위임금지원칙에 위배된다는 이유로 헌법불합치결정을 선고한 바 있다. 따라서 이 사건 정의조항의 위헌 여부는 더 이상 심판의 대상이 될 수 없으므로, 이 부분에 대한 심판청구는 부적법하다.

○ 이 사건 수용조항에 대한 판단
헌법재판소는 2011. 6. 30. 2008헌바166등 결정에서 이 사건 수용조항과 동일한 내용의 조항에 대하여 헌법에 위반되지 않는다고 판시한 바 있는데, 그 요지는 다음과 같다.
「도시계획시설사업은 그 자체로 공공필요성의 요건이 충족되고, 민간기업도 일정한 조건 하에서는 헌법상 공용수용권을 행사할 수 있으며, 도시계획시설사업의 공익적 중요성에 비추어 이 사건 수용조항과 같은 강제적 조치가 필요하다. 그리고 국토계획법상 이 사건 수용조항이 적용되기까지의 모든 과정은 적법한 절차에 의해 진행되고, 우리 법제는 일련의 절차 속에서 구체적인 처분에 하자가 있을 경우 실효적으로 권리를 구제받을 수 있는 방안들을 마련해 두고 있으며, 우리 국가공동체에서 도시계획시설이 수행하는 역할을 감안할 때, 이 사건 수용조항이 헌법에 위반된다고 할 수 없다.」
위 선례의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이와 달리 판단할 사정변경이 없으므로, 이 사건 수용조항은 헌법에 위반되지 아니한다.

○ 이 사건 재결조항에 대한 판단
사업인정 단계에서 공공필요성을 검토하고, 이후 재결 단계에서는 토지수용위원회가 수용 또는 사용에 관한 보다 구체적이고 세부적인 사항들에 관한 결정을 내리도록 하는 것은, 공익사업의 신속성을 도모하고 이해관계인의 이익에도 부합한다. 사업인정 자체의 하자에 대하여 이미 쟁송기간을 경과하여 이를 더 이상 다툴 수 없는 단계에 이른 수용재결 단계에서 공공필요성 유무를 다시 심사하게 하는 것은 공익사업의 원활한 추진을 저해하고 법적 안정성을 침해할 가능성이 있다. 그리고 사업시행자가 공익사업을 수행할 의사 내지 능력이 약화되거나 변질되는 경우와 관련하여 우리 법제는 민간기업에 의해 일방적으로 수용절차가 진행되지 않도록 하는 제어장치를 두고 있다. 따라서 토지수용위원회가 재결 단계에서 사업의 공공필요성 등을 재차 심사하지 않는다고 하여 이 사건 재결조항이 헌법에 위반된다고 할 수 없다.


□ 이 사건 수용조항에 대한 별개의견(재판관 서기석)
○ 이 사건 수용조항은 공공필요성이 인정되기 어려운 민간기업의 체육시설의 설치를 위해서까지 수용권이 행사될 수 있는 가능성을 열어두고 있어 위헌의 소지가 있다. 한편, 이 사건 정의조항은 체육시설을 도시계획시설로 될 수 있는 기반시설의 범위에 포함시킨 것에 불과하므로, 그 자체로 위헌성이 있다고 보기는 어렵다.

○ 이와 같이 공공필요성이 미약한 체육시설도 도시계획시설로 될 수 있는 기반시설의 범위에 포함시킨 점에 위헌성이 있는 것이 아니라, 공공필요성이 미약한 체육시설이 도시계획시설로 결정되는 경우에 수용권도 부여되는 점에 위헌성이 있는 것이므로, 공공필요성이 미약한 체육시설이 도시계획시설로 결정되더라도 수용권이 부여되지 않도록 한다면 그 위헌성은 충분히 제거될 수 있다. 따라서 이 사건 정의조항에 대하여는 합헌임을, 이 사건 수용조항에 대하여는 위헌임을 각 선언함이 타당하다.

○ 그러나 이 사건 정의조항에 대하여 이미 헌법불합치결정이 선고되어 그 법규적 효력에 의하여 그 위헌 여부가 더 이상 헌법소원의 대상이 될 수 없고, 위 헌법불합치결정의 취지에 따라 관계 법령이 개정되어 공공필요성이 미약한 체육시설 설치를 위해서는 더 이상 수용권을 행사할 여지가 없게 됨으로써 이 사건 수용조항의 위헌성이 제거된 이상, 이 사건 수용조항에 대하여 위헌선언을 할 필요는 없게 되었다. 이러한 이유로 이 사건 수용조항은 헌법에 위반되지 아니한다