2011헌바32 - 국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원

사건번호:	2011헌바32
사 건 명:	국가공무원법 제66조 제1항 등 위헌소원
병합정보:	2011헌가18,2011헌바32,2012헌바185(병합)
종국일자:	2014.08.28
종국결과:	합헌

 

헌법재판소는 2014년 8월 28일, 공무원의 집단행위를 금지하고 있는 국가공무원법 제78조 제1항 제1호의‘이 법’부분 중 제66조 제1항 본문의‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’부분에 대해서는 재판관 7 : 2의 의견으로, 교원노조의 정치활동을 금지하고 있는 구‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’제3조 중‘일체의 정치활동’부분에 대해서는 4 : 3(각하의견) : 2의 의견으로 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.


□ 사건의 개요
가. 2011헌바32 사건
○ 청구인들은 국·공립 초·중·고등학교에 재직하고 있는 교사로 전국교직원노동조합(이하 ‘전교조’라 한다)의 조합원이자 간부인데, 2009. 6. 18. 전교조 교원들에 의해 행해진 1차 시국선언 과정에서 촛불시위 수사, PD수첩 관계자 수사, 노무현 전 대통령의 죽음, 비정규직 문제, 4대강 사업, 교육의 위기 등을 언급하면서, 당시 정부의 독선적 정국운영으로 민주주의의 위기가 초래되었다고 비판하고, 대통령 사과, 국정쇄신, 언론·집회·인권 및 양심의 자유 보장, 사회적 약자 배려, 대운하 재추진 의혹 해소, 경쟁만능 학교정책 중단 등을 요구하는 내용의 시국선언을 주도하고 참여하였다.
○ 당시 교육과학기술부(현 교육부)는 위 시국선언에 참여한 교사들에 대한 징계를 결정하였고, 전교조는 이에 반발하여 2009. 7. 19. 2차 시국선언을 하였다.
○ 경상북도 교육감은 2009. 11. 26. 청구인들에 대해 일부 해임 또는 일부 정직의 처분을 하였다.
○ 청구인들은 2010. 6. 16. 경상북도 교육감을 상대로 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 소송계속 중인 2010. 11. 11. 국가공무원법과 교원노조법에 대해 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되자, 2011. 2. 1. 국가공무원법 제66조 제1항 중 ‘집단 행위’ 부분과 교원노조법 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2011헌가18 사건
○ 제청신청인들은 국·공립 중·고등학교에 재직 중인 교사로 전교조의 조합원이자 간부로 활동하고 있는데, 위 1차, 2차 시국선언 및 서명운동에 참여하였다는 이유로 서울특별시 교육감으로부터 2009. 12. 10. 정직처분을 받았다.
○ 제청신청인들은 교원소청심사위원회의 소청심사를 거쳐 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 그 소송계속 중 국가공무원법 제66조 제1항 중 ‘집단 행위’ 부분과 교원노조법 제3조 중 ‘일체의’ 부분에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였으며, 서울행정법원은 2011. 2. 25. 위 국가공무원법 규정에 대하여는 기각 결정을, 교원노조법 제3조 중 ‘일체의’ 부분에 대하여는 이 사건 위헌법률심판제청을 하였다.

다. 2012헌바185
○ 청구인들은 국·공립학교 교사로서 전교조의 조합원이자 간부로 활동하고 있는데, 부산광역시 교육감은 청구인들이 위 1, 2차 시국선언에 참여하였다는 이유로 2009. 12. 21. 청구인들에 대해 각 정직처분을 하였고, 청구인들은 교원소청심사위원회의 소청심사를 거쳐 그 징계처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으며, 항소심 계속 중 교원노조법 제3조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나 기각되자 2012. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상과 근거법령
이 사건 심판대상은 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제78조 제1항 제1호의 ‘이 법’ 부분 중 제66조 제1항 본문의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분(이하 ‘이 사건 국가공무원법 규정’이라 한다)과 구 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것) 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분의 위헌 여부이며, 그 내용 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제78조(징계 사유) ① 공무원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 징계 의결을 요구하여야 하고 그 징계 의결의 결과에 따라 징계처분을 하여야 한다.
1. 이 법 및 이 법에 따른 명령을 위반한 경우
구 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것)
제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하 “노동조합”이라 한다)은 일체의 정치활동을 하여서는 아니된다.
[관련조항]
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것)
제66조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 단서 생략
구 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2005. 1. 27. 법률 제7380호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10133호로 개정되기 전의 것)
제4조(정치활동의 금지) 노동조합과 그 조합원은 정치활동을 하여서는 아니된다.


□ 결정이유의 요지
1. 이 사건 국가공무원법규정의 위헌 여부
이 규정은 공무원의 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 금지하여 공무원의 집단적인 정치적 표현의 자유를 제한하고 있는데, 이 사건에서는 이것이 헌법상 명확성원칙과 과잉금지원칙을 준수하고 있는지가 문제된다.

가. 명확성원칙 위반 여부
○ 이 사건 국가공무원 규정의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’는 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려할 때, ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 공무원 다수의 결집된 행위’를 말하는 것으로 한정 해석된다.
○ 그렇다면 이 사건 국가공무원법 규정은 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부
○ 이 사건 국가공무원법규정에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 특히 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있기 때문이다.
○ 특히 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 또는 특정 정치인을 지목하여 찬성 또는 반대하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 크기 때문에 공무원의 집단적인 의사표현이 국가와 사회의 발전을 위한 목적으로 이루어지더라도 그로부터 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이다.
○ 물론 공무원의 집단행위가 공익 목적을 위한 경우에는 이를 허용하여야 한다는 주장이 있으나, 공익이란 법질서가 추구하고 보호하며 조장해야 할 객관적인 공공의 이익으로 공무원의 정치적 중립의 확보 역시 헌법상 정당한 공익이라는 점에서 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 이것이 공무원의 정치적 중립에 대한 요청을 충족시키지 못하는 한 허용되는 행위라고 볼 수는 없다.
○ 결국 공무원의 집단적인 의사표현을 제한하는 것이 지나치게 과도하다고 볼 수 없다.
○ 이와 같이 이 사건 국가공무원법규정은 과잉금지원칙에 위반되지 않는다.

2. 이 사건 교원노조법 규정의 위헌 여부
교원노조법규정은 교원노조의 ‘일체의’ 정치활동을 금지하여 교원노조 및 그 조합원인 교원의 정치적 표현의 자유를 제한하고 있는데, 이 사건에서는 이러한 규정이 헌법상 명확성원칙과 과잉금지원칙, 평등원칙을 준수하고 있는지가 문제된다.

가. 명확성원칙 위반 여부
○ 이 사건 교원노조법 규정이 비록 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 형태로 규정되어 있다고 하더라도, 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법과 교육기본법의 규정 및 교원노조법의 입법목적, 교원노조의 인정취지, 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 교원노조법 규정에 의하더라도 교원의 경제적·사회적 지위 향상을 위한 활동은 노조활동의 일환으로서 당연히 허용되고, 교원노조는 교육 전문가 집단이라는 점에서 초·중등교육 교육정책과 관련된 정치적 의견표명 역시 그것이 정치적 중립성을 훼손하지 않고 학생들의 학습권을 침해하지 않을 정도의 범위 내라면 허용되는 것으로 해석된다.
○ 물론 교원노조가 교육문제와 연관이 없는 사안에 관하여 교원이라는 신분과 그 조직력을 이용하여 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사할 목적으로 하는 행위는 교육의 정치적 중립성 내지 이에 대한 국민의 신뢰를 훼손할 수 있으므로 이 사건 교원노조법 규정에 의할 때 금지되는 정치활동에 해당한다고 볼 가능성이 크다.
○ 이상과 같이 이 사건 교원노조법 규정의 의미 내용을 한정하여 해석하는 것이 가능한 이상, 이 규정이 지나치게 포괄적이고 광범위하여 명확성원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부
○ 이 사건 교원노조법 규정은 교원집단의 정치적 중립성 확보와 교원집단의 정치적 편향성이 판단능력이 미성숙한 학생들의 인격이나 가치관 형성에 부정적인 영향을 미치는 것을 차단하기 위해 교원노조의 정치활동을 금지하고 있다.
○ 그런데 교육을 통해 건전한 인격체로 성장해 가는 과정에 있는 미성숙한 학생들에게 교원의 영향력은 매우 큰 것이어서 교원의 활동이 이 사건 시국선언처럼 교육현장 이외에서의 정치적 표현행위라 하더라도 학생들의 인격 형성에는 지대한 영향을 미칠 수 있는 점, 특히 교원의 정치적 표현행위가 교원노조와 같은 단체의 이름으로 교원의 지위를 전면에 드러낸 채 대규모로 행해지는 경우 그것이 교육현장 및 사회에 미치는 파급력을 고려하지 않을 수 없고, 다양한 가치관을 조화롭게 소화하여 건전한 세계관·인생관을 형성할 능력이 미숙한 학생들에게 오히려 편향된 가치관을 갖게 할 우려가 있는 점, 결국 정치적 표현의 자유에 대한 최대한 보장이라는 명목으로 교원노조에게 일반적인 정치활동을 허용할 경우 교육을 통해 책임감 있고 건전한 인격체로 성장해가야 할 학생들의 교육을 받을 권리는 중대한 침해를 받을 수 있을 뿐만 아니라, 경우에 따라서는 교원 개인의 진정한 의사형성을 왜곡하거나 방해할 우려가 있다는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 교원노조법 규정에서 교원노조라는 집단성을 이용하여 행하는 정치활동을 금지하는 것이 지나치게 과도한 제한이라고 보기는 어렵다.
○ 따라서 이 사건 국가공무원법규정이 과잉금지원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

다. 평등원칙 위반 여부
○ 일반 노조는 정치활동을 제한받지 않음에 비해, 교원노조는 정치활동이 금지된다. 그런데 교원노조는 교육의 정치적 중립성 요청으로 인해 그 업무와 활동에 있어서 강하게 정치적 중립을 요구받을 수밖에 없으므로 일반노조와 달리 정치활동을 제한하더라도 이것이 불합리한 차별이라고 볼 수는 없다.
○ 또한 이 사건 교원노조법 규정은 공무원노조법규정과 달리 ‘일체의’ 정치활동을 금지하는 것으로 되어 있지만, 앞에서 보았듯이 교원노조의 설립을 허용하는 취지나 노조의 본질에 비추어 교원노조에게도 교원의 근로조건 향상을 위한 활동 등은 허용된다고 할 것이므로 ‘일체의’라는 용어를 사용하고 있다고 하여 교원노조와 공무원노조를 불합리하게 차별하고 있다고 보기는 어렵다.
○ 한편, 이 사건 교원노조와는 달리 대학교원단체의 경우는 정치활동에 관하여 제한이 없다. 그런데 대학교육의 교육대상은 교원의 정치적 경향성에 별다른 영향을 받지 아니하는 판단능력과 책임능력을 갖춘 대학생이라는 점에서, 교원의 정치적 경향성에 민감하게 영향을 받는 초·중등학생을 교육하는 교원노조에 대해서만 정치활동을 금지한다고 하여 이것이 불합리한 차별이라고 볼 수는 없다.
○ 따라서 이 사건 교원노조법 규정은 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.


□ 반대의견(재판관 박한철, 재판관 김창종, 재판관 강일원) - 교원노조법 규정 부분 각하
○ 이 사건 교원노조법 규정의 위헌 여부는 당해사건 재판의 결론이나 주문에 영향을 주지 않으므로 이 부분은 재판의 전제성이 없다.
○ 이 사건 교원노조법 규정은 교원노조 자체의 정치활동을 금지하는 규정이지 조합원인 교원 개인의 정치활동을 금지하는 규정이 아닌데, 이 사건에서 문제가 된 시국선언의 주체는 교원노조가 아니라 시국선언 성명서에 서명한 교원 전체이고, 비조합원인 교원도 참여하였다.
○ 그리고 이 사건 교원노조법 규정 위반행위에 대해서는 별도의 제재규정이 없어 이 사건 교원노조법 규정에 대해 위헌선언이 이루어진다 하더라도 청구인들이나 제청신청인들의 징계처분 취소에는 직접 영향을 미칠 수 없다.
○ 따라서 이 사건 교원노조법 규정에 대해서는 재판의 전제성 없어 각하하여야 한다.


□ 반대의견(재판관 이정미, 재판관 김이수)
1. 국가공무원법 규정 부분
○ 어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어렵다. 이와 같이 공익 개념이 명확하지 않은 이상 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없다. 따라서 이 사건 국가공무원법 규정은 명확성원칙에 위배된다.
○ 또한 이 사건 국가공무원법 규정의 불명확성과 광범성은 전체 국가공무원의 정치적 표현의 자유를 지나치게 제한한다. 이 사건 국가공무원법 규정은 정치적 표현행위가 제한되는 공무원을 그 직무 또는 직급 및 근무시간 내외를 구분하지 않고 모든 공무원에게 자신의 직무와 관련이 없는 정치적 표현까지 금지하고 있다. 이 사건 국가공무원법 규정은 특정 정당을 지지하거나 반대하는 등 정파성을 강하게 띤 표현행위 등을 한정적으로 규제하는 것이 아니라 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 집단적으로 이루어지기만 하면 공익에 반하는 행위로 전제하고 이를 모두 금지하므로, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해한다.

2. 교원노조법 규정 부분
○ 우리 법체계상 일반 노동조합 및 공무원 노동조합과 비교하여 보면, 이 사건 교원노조법 규정의 취지는 교원 및 교원노동조합에게 ‘일체의 정치활동’을 금지하는 것이다. 교육의 정치적 중립성으로 인하여 교원의 정치활동이 일부 제한될 수는 있지만, 정치활동이 제한되는 장소·대상·내용은 학교 내에서의 학생에 대한 당파적 선전교육과 정치선전, 선거운동에 국한하여야 하고, 그 밖의 정치활동은 정치적 기본권으로서 교원에게도 보장되어야 한다. 교원에게 교육의 정치적 중립성을 해할 우려가 없는 표현을 허용할 필요가 있음에도 불구하고, 이 사건 교원노조법 규정은 일률적·전면적으로 정치활동을 금지하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배된다.
○ 또한 대학교원에게는 정치활동을 일반적으로 허용하면서 초ㆍ중등학교 교원에게는 전면적으로 금지하는 것은, 오히려 교육내용에 재량이 많은 대학교육의 특성, 초·중등학교 교원이 정치활동을 하면 편향된 교육을 할 것이라는 추측은 논리적 비약이라는 점 등에 비추어 볼 때, 현저히 불합리한 차별에 해당하여 평등원칙에도 위배된다.