2011헌바50 - 구 지방공무원법 제58조 제1항 등 위헌소원

사건번호:	2011헌바50
사 건 명:	구 지방공무원법 제58조 제1항 등 위헌소원
종국일자:	2014.08.28
종국결과:	합헌

 

 

헌법재판소는 2014년 8월 28일 재판관 7 : 2의 의견으로 지방공무원의 집단행위를 금지하고 있는 구 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정되기 전의 것) 제82조 중 제58조 제1항의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.


□ 사건의 개요 및 심판의 대상
○ 청구인들은 전국공무원노동조합 소속의 조합원이자 강원지역본부 임원들로, 2009. 2. 18.과 같은달 26. 두 차례에 걸쳐 강원도 OO군 OO읍에서 ‘전국공무원노조 강원지역본부, 상수도 사업 민간위탁을 반대한다’라고 기재된 조끼를 착용하고 ‘수자원공사에 상수도 사업을 위탁할 경우 수도요금이 인상된다’는 내용이 적시된 ‘OO군 상수도 사업의 민간위탁 반대’라는 제목의 전단지를 배포하였다는 등의 혐의로 기소되어 2010. 10. 14. 선고유예 판결을 선고받았다.
○ 청구인들은 항소하였고, 그 소송 계속 중 구 지방공무원법 제58조 제1항의 ‘그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분, 제82조에 대해 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자, 2011. 3. 11. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판대상조항과 관련조항
청구인들의 당해사건은 형사사건으로서 청구인들에게 적용되는 구 지방공무원법 규정은 형사처벌에 관한 규정이므로 이 사건 심판대상은 구 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정되기 전의 것) 제82조 중 제58조 제1항의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 심판대상조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다.


[심판대상조항]
구 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정되기 전의 것)
제82조(벌칙) 제42조·제43조·제57조 또는 제58조를 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우 외에는 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금에 처한다.
[관련조항]
구 지방공무원법(2010. 3. 22. 법률 제10147호로 개정되기 전의 것)
제3조(적용범위) ③ 제57조 및 제58조는 제1항에도 불구하고 대통령령으로 정하는 특수경력직공무원에게 적용하지 아니한다.
제58조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다.
구 지방공무원복무규정(2010. 7. 15. 대통령령 제22275호로 개정되기 전의 것)
제8조(공무원의 범위) 지방공무원법 제3조 제3항의 규정에 의한 공무원의 범위는 다음 각호와 같다.
1. 지방의회의원
2. 선거에 의하여 취임한 지방자치단체의 장


□ 결정이유의 요지
심판대상조항이 지방공무원의 집단 행위를 금지하는 것은 지방공무원의 집단적 의사표현 행위를 금지하는 것으로서 정치적 표현의 자유인 언론의 자유와 집회의 자유를 제한하는 것인데, 이 사건에서는 이러한 심판대상조항이 지방공무원들의 정치적 표현의 자유와 집회의 자유를 제한함에 있어 명확성원칙과 과잉금지원칙, 평등원칙을 준수하고 있는지가 문제된다.

1. 명확성원칙 위반 여부
○ 심판대상조항인 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’는 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론·출판·집회·결사의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 지방공무원법의 입법취지, 지방공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려할 때, ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 공무원 다수의 결집된 행위’를 말하는 것으로 한정 해석된다.
○ 따라서 심판대상조항이 명확성원칙에 위반된다고 보기 어렵다.

2. 과잉금지원칙 위반 여부
○ 심판대상조항에서 공무원의 정치적 의사표현이 집단적으로 이루어지는 것을 금지하는 것은 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 특히 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있기 때문이다.
○ 특히 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 또는 특정 정치인을 지목하여 찬성 또는 반대하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 크기 때문에 공무원의 집단적인 의사표현이 국가와 사회의 발전을 위한 목적으로 이루어지더라도 그로부터 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이다.
○ 물론 공무원의 집단행위가 공익 목적을 위한 경우에는 이를 허용하여야 한다는 주장이 있으나, 공익이란 법질서가 추구하고 보호하며 조장해야 할 객관적인 공공의 이익으로서 공무원의 정치적 중립의 확보 역시 헌법상 정당한 공익이라는 점에 의문이 없으므로 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 공무원의 정치적 중립에 대한 요청을 충족시키지 못하는 한, 허용되는 행위라고 볼 수 없다.
○ 따라서 지방공무원의 집단적인 의사표현을 제한하는 것이 지나치게 과도하다고 볼 수 없다.
○ 그렇다면 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반된다고 보기 어렵다.

3. 평등원칙 위반 여부
○ 구 지방공무원법과 구 지방공무원복무규정에 의하면 지방의회의원과 선거로 취임한 지방자치단체장의 경우 집단 행위 금지 규정이 적용되지 않는다. 이는 이들이 모두 자신의 정치적 주장을 펼쳐 주민의 표를 획득함으로써 지방자치행정에 참여하게 되는 대의제민주주의의 핵심 주역이기 때문이다.
○ 오늘날 대의민주주의 하에서 선거로 선출되는 지방의회의원이나 자치단체장은 자신의 정치적 활동과 업적, 추구하는 정책의 타당성으로 주민을 설득하여 그 직을 획득하고 유지함을 본질로 한다. 따라서 이들의 정치적 견해 표명은 자유로워야 하고, 그것이 집단적으로 이루어진다고 하여 금지하는 것은 이 직이 수행하는 직무의 본질에 반한다.
○ 그렇다면 지방의회의원과 지방자치단체장의 경우에만 집단행위를 허용한다고 하더라도 이것이 평등원칙에 위반된다고 보기는 어렵다.


□ 반대의견(재판관 이정미, 재판관 김이수)
○ 어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어렵다. 이와 같이 공익 개념이 명확하지 않은 이상 ‘공무 외의 일을 위한 집단행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위배된다.
○ 또한 심판대상조항의 불명확성과 광범성은 전체 공무원의 정치적 표현의 자유를 지나치게 제한한다. 심판대상조항은 정치적 표현행위가 제한되는 공무원을 그 직무 또는 직급 및 근무시간 내외를 구분하지 않고 모든 공무원에게 자신의 직무와 관련이 없는 정치적 표현까지 금지하고 있다. 심판대상조항은 특정 정당을 지지하거나 반대하는 등 정파성을 강하게 띤 표현행위 등을 한정적으로 규제하는 것이 아니라 헌법질서의 수호유지를 위한 정치적 의사표현까지도 집단적으로 이루어지기만 하면 공익에 반하는 행위로 전제하고 이를 모두 금지하므로, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해한다.
○ 우리나라 공무원의 수는 약 100만 명에 이르고 있는데, 이렇게 많은 수의 국민에 대해 일반적인 정치적 표현의 자유까지 금지하는 것은 민주주의의 성공적인 작동을 위해 결코 바람직한 일이라고 할 수 없다. 공무원 집단은 그 교육의 수준 및 인적 자질, 공익에 대한 관심, 국가와 사회에 대한 사명감 등에 있어 다른 어떤 집단보다 높은 정치 수준을 갖고 있다고 할 수 있다. 이러한 수준 높은 국민들의 정치 참여는 단순히 그 개인의 정치적 기본권을 보장한다는 측면에 그치는 것이 아니라, 우리 민주주의의 원활한 작동을 가능하게 하며 민주주의의 수준을 높이는 원동력이 될 것이다.