2014헌마360 -선거여론조사 실시 신고제도 위헌확인 사건

사건번호: 2014헌마360
사 건 명: 공직선거법 제108조 제3항 제4호 등 위헌확인 
종국일자: 2015.04.30
종국결과: 기각

헌법재판소는 2015년 4월 30일 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로, 시·군·구를 보급지역으로 하는 신문사업자 및 일일 평균 이용자 수 10만 명 미만인 인터넷언론사가 선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거여론조사를 실시하려면 여론조사의 주요 사항을 사전에 관할 선거관리위원회에 신고하도록 한 공직선거법 제108조 제3항 제4호 및 제7호가 청구인들의 언론·출판의 자유 및 평등권을 침해하지 않는다는 결정을 선고하였다.


□ 사건개요
○ 청구인들은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’에 따른 신문사업자, 인터넷신문사업자와 일반국민이다. 청구인들은 공직선거법 제108조 제3항 제4호 및 제7호가 시·군·구를 보급지역으로 하는 신문사업자 및 일일 평균 이용자 수 10만 명 미만인 인터넷언론사(이하 합하여 ‘군소 언론사’라 한다)로 하여금 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(이하 ‘선거여론조사’라 한다)를 실시하기 전에 관할 선거관리위원회에 신고를 하도록 한 것이 청구인들의 언론·출판의 자유 및 평등권 등을 침해한다고 주장하면서, 2014. 5. 7. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판대상
○ 이 사건 심판대상은 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제108조 제3항 제4호 및 제7호(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]
공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것)
제108조(여론조사의 결과공표금지 등) ③ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 제외하고는 누구든지 선거일 전 180일부터 선거일의 투표마감시각까지 선거에 관하여 정당에 대한 지지도나 당선인을 예상하게 하는 여론조사(공표·보도를 목적으로 하지 아니하는 여론조사를 포함한다)를 실시하려면 여론조사의 목적, 표본의 크기, 조사지역·일시·방법, 전체 설문내용 등 선거여론조사기준으로 정하는 사항을 여론조사 개시일 전 2일까지 관할 선거관리위원회에 서면으로 신고하여야 한다.
4. 전국 또는 시·도를 보급지역으로 하는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조(정의)에 따른 신문사업자 및 「잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률」 제2조(정의)에 따른 정기간행물사업자
7. 전년도 말 기준 직전 3개월 간의 일일 평균 이용자 수 10만 명 이상인 인터넷언론사

□ 결정주문
○ 청구인들의 심판청구를 기각한다.

□ 결정이유의 요지
○ 언론·출판의 자유 침해여부

○ 언론·출판의 자유는 최대한 보장되어야 하나, 언론기관의 선거여론조사 실시행위가 선거의 공정성을 훼손할 경우에는 그와 관련되는 범위에서 언론·출판의 자유를 제한하는 것이 헌법적으로 정당화될 수 있다.

○ 심판대상조항은 여론조사결과의 보도나 공표행위를 규제하는 것이 아니라 여론조사의 실시행위에 대한 신고의무를 부과하는 것이므로, 헌법 제21조 제2항의 검열금지원칙에 위반되지 아니한다.

○ 심판대상조항은 선거여론조사의 실시에 대한 효과적인 관리 및 감독을 가능하도록 함으로써 선거여론조사가 특정 후보자의 선거운동 수단으로 악용되는 것을 방지하고 선거여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 확보하고자 하는 것이다. 이는 선거의 공정성 달성에 기여하므로, 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 또한 심판대상조항은 과태료를 부과하여 신고를 실효적으로 강제하고 있으므로, 위 입법목적의 달성을 위한 적절한 수단이다.

○ 심판대상조항은 선거여론조사의 실시를 금지하거나 그 실시에 대한 허가제를 규정하고 있는 것이 아니라, 단지 신고할 의무만을 부과하고 있을 뿐이다. 신고하여야 하는 사항은 여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 판단할 수 있는 기초적이고 필수적인 자료이다. 신고를 받은 선거관리위원회가 보완요구권을 갖는 점을 감안하더라도, 신고의무의 부과가 청구인들에게 큰 부담이 된다고 보기는 어렵다.

○ 선거여론조사 실시 신고제도 외에 선거여론조사결과 등록제도가 존재하나, 그것만으로는 여론조사 실시단계에서 발생하는 문제들을 예방할 수 없다. 또한 등록단계에서는 여론조사 내용의 불공정성, 부정확성 등은 심사하지 않으므로, 일단 여론조사가 실시되고 나면 불공정·부정확한 여론조사결과의 공표·보도를 사전에 막을 방법은 없다고 볼 수 있다.

○ 여론조사결과가 공표·보도된 이후에는 선거여론조사공정심의위원회가 사후심의를 할 수 있고, 형벌, 과태료의 사후적 제재도 가능하나, 여론조사결과가 일단 공표·보도되면 매우 빠른 속도로 유권자의 의사에 영향을 미쳐 선거를 왜곡할 수 있으므로, 위와 같은 사후적 조치만으로는 불공정·부정확한 여론조사의 폐해를 실효적으로 제거하기 어렵다. 따라서 공직선거법상 여론조사결과 등록제도나 불공정한 여론조사에 대한 사후심의절차 및 처벌규정이 있다고 하더라도, 심판대상조항으로 인한 신고의무의 부과가 불필요한 규제라고 볼 수는 없다.

○ 위와 같이 군소 언론사들의 불공정한 여론조사 실시행위에 대한 규제의 필요성이 충분히 인정되고, 그 규제가 과도하다고 볼 수 없으므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 원칙에 위배되지 아니한다.

○ 심판대상조항이 실현하고자 하는 공익은 선거여론조사의 공정성, 정확성 및 신뢰성을 확보하는 것으로서, 이는 매우 중요한 공익에 해당한다. 반면 심판대상조항에 따른 신고의무로 인하여 청구인들이 입게 되는 부담은 상대적으로 경미하므로, 심판대상조항은 법익의 균형성도 갖추었다.

○ 따라서 심판대상조항은 청구인들의 언론·출판의 자유를 침해하지 아니한다.


○ 평등권 침해여부
○ 시·군·구 또는 그 이하의 지역단위에서는 지역신문 이외에 해당 지역의 여론을 형성하는 기관이 거의 없고, 여론을 형성하는 집단의 규모가 작아서 선거여론조사 과정에서 특정한 방향으로 여론을 조작하기도 상대적으로 수월하다. 후보자들 역시 인지도가 대체로 낮기 때문에 자신을 홍보하는 수단으로 선거여론조사를 실시하고자 하는 유인도 상대적으로 크다. 따라서 심판대상조항이 시·군·구 또는 그보다 좁은 단위의 지역을 보급지역으로 하는 신문사들에게만 신고의무를 부과하는 것이 현저히 자의적이거나 불합리하다고 볼 수 없다.

○ 인터넷신문은 일일 평균 이용자수 외에 지역 기반 인터넷언론 해당 여부를 판가름할 수 있는 마땅한 다른 기준을 찾기 어렵다. 또한, 군소 인터넷언론사들 중 상당수는 검증되지 않은 여론조사기관들에게 여론조사를 의뢰하고 그 결과를 공표·보도하여 왔다는 점에서, 일일 평균 이용자수를 기준으로 선거여론조사 실시에 대한 신고의무의 부과여부를 달리하는 것이 현저히 불합리하다고 볼 수는 없다. ‘일일 평균 이용자 수 10만 명’이라는 기준 역시 현저히 자의적인 기준이라고 보기는 어렵다.

○ 따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.