개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제31조제1호 등위헌소원

2011년 3월 31일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2010헌바86
사건명	개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제31조제1호 등위헌소원
선고날짜	2011.03.31	자료파일
종국결과	합헌
결정 요약문
헌법재판소는 2011년 3월 31일 재판관 전원의 일치된 의견으로 개발제한구역에서 토지의 형질변경을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허가를 받아 행할 수 있도록 하되 이를 위반할 경우 형사처벌하도록 규정한 구‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’제31조 제1호 중‘제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니한 토지의 형질변경’부분의 위헌여부에 관한 심판청구에 대하여,‘토지의 형질변경’부분은 관계법령, 입법목적 및 입법취지 등을 고려할 때 개발제한구역 지정 당시의 토지의 형상을 사실상 변형시키고 또 그 원상회복을 어렵게 하는 행위를 의미하는 것으로 그 의미가 명확하므로 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 않고, 나아가 심판 대상 조항은 제재수단의 선택 내지 법정형 선택에 관한 입법재량의 범위를 벗어난 것이라고 보기 어려워 헌법상 과잉금지원칙 등에 위배되지 않으므로 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. 사건의 개요 및 심판의 대상 사건의 개요 ○ 청구인은 개발제한구역인 서울 강ㅇ구 ㅇㅇ동 소재 임야(이하 ‘이 사건 임야’라 한다)의 소유자로서 2008. 6.경 관할관청의 허가 없이 위 임야 5,700㎡에 절토·성토 및 정지 작업을 하여 토지형질변경 행위를 하였다는 사실로 1심에서 벌금 700만 원을 선고받았다. 이후 청구인은 항소심 계속 중(서울동부지방법원 2009노1239), 개발제한구역으로 지정된 토지의 형질을 변경하는 행위를 처벌하는 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’ 제12조 제1항 및 제31조 제1호가 죄형법정주의 등 헌법에 위반된다고 주장하며 법원에 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되자(서울동부지방법원 2009초기1784), 2010. 2. 9. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 심판의 대상 ○ 이 사건 심판 대상은 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 개정되고 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 특조법’이라 한다) 제31조 제1호 중 ‘제12조 제1항 단서에 따른 허가를 받지 아니한 토지의 형질변경’ 부분(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 그 내용은 다음과 같다. 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2008. 3. 21. 법률 제8975호로 개정되고 2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것) 제31조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. 1. 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 아니하거나 허가의 내용을 위반하여 건축물의 건축 또는 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목 벌채, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 도시계획사업의 시행을 한 자 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) ① 개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제11호에 따른 도시계획사업(이하 “도시계획사업”이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장(이하 “시장·군수·구청장”이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다. 1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 도로·철도 및 상·하수도 등 공공용 시설 나. 축사 및 창고 등 농림수산업을 영위하기 위한 건축물 및 공작물 다. 주택과 근린생활시설 라. 농로·제방·마을회관 등 개발제한구역의 주민이 공동으로 이용하는 시설 마. 실외체육시설 바. 휴양림·수목원 등 도시민의 여가활용을 위한 시설 사. 국방·군사에 관한 시설 아. 학교·폐기물처리시설 및 전기공급시설 등 공익시설 4. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경 결정이유의 요지 ○ 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부 법규범이 명확한지 여부는 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있는데, 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화하게 되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다. 특조법에 ‘토지의 형질변경’에 관한 직접적인 정의규정은 없으나, ‘형질변경’의 문언상 의미, 관련 법령, 특조법의 입법목적, 이 사건 조항의 입법취지, 특조법상 토지형질변경행위에 관한 규제방식, 그리고 특조법의 주된 수범자가 개발제한구역으로 지정된 임야 등의 소유자인 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 조항에서 ‘토지의 형질변경’은 단순히 토지를 원래대로의 형상과 성질을 유지하면서 이용 및 관리하는 행위가 아니라, ‘절토, 성토, 정지 또는 포장 등으로 토지의 형상과 성질을 변경하는 행위와 공유수면을 매립하는 행위’로서 산지를 농지로 개간하거나 토지를 대지화하는 등 개발제한구역 지정 당시의 토지의 형상을 사실상 변형시키고 또 그 원상회복을 어렵게 하는 행위를 의미하는 것이고 이는 건전한 상식과 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 쉽사리 알 수 있고 법원에서도 구체적이고 일관된 해석기준을 제시하고 있어, 그 의미 및 처벌대상이 불명확하다고 볼 수 없다. ○ 헌법상 과잉금지원칙 및 평등원칙 위반 여부 토지의 형질변경행위는 주로 토지를 대지화하는 등 그 이용가능성 및 개발가능성을 높혀 자칫 그 주변으로의 인구유입 등으로 이어질 수 있는바, 이러한 개발제한구역 내 토지형질변경행위를 규제하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하고자 하는 입법목적은 정당하고, 이러한 입법목적 달성을 위해 개발제한구역 내 토지의 형질변경을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허가를 받아 행할 수 있되 이를 위반할 경우 형사처벌하는 것은 적절한 수단이다. 또한 개발제한구역 내 토지를 용도별, 지목별로 구분하여 선별적·부분적으로 이용을 제한하는 방법을 사용하거나 단순한 행정상의 제재수단만으로는 이를 효과적으로 사전에 방지하기 어려운 점 등을 종합할 때 형사적인 제재수단의 필요성을 부인할 수 없다. 한편 공공용 또는 공익 시설 등 일정한 건축물의 건축에 수반되는 토지의 형질변경, 영농을 위한 경우 등의 경우에 예외적으로 허가를 받거나 기타 경미한 경우 신고를 조건으로 토지의 형질변경을 허용하고 있으며, 개발제한구역의 지정으로 인하여 종래 용도로 토지를 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소하거나 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자에게 토지매수청구권을 인정하고 있으므로 피해의 최소성 요건도 충족한다. 나아가 이 사건 조항을 통해 실현되는 공익과 이 사건 조항에 의한 기본권 제약의 정도 사이에 적정한 비례관계가 성립한다고 보이고, 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있는 이 사건 조항의 법정형 또한 형벌체계상 균형을 상실하였다거나 책임과 형벌 간의 비례원칙에 반한다고 보기도 어렵다. 따라서 이 사건 조항은 헌법상 과잉금지원칙에 위반되지 아니하고, 위와 같은 이유로 개발제한구역 내 토지소유자들을 차별취급하는 데에는 합리적 이유가 있으므로 헌법상 평등원칙에도 위반되지 아니한다.