공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조제1항위헌소원

2011년 3월 31일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2008헌바26
사건명	공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조제1항위헌소원
선고날짜	2011.03.31	자료파일
종국결과	합헌
결정 요약문
헌법재판소는 2011년 3월 31일 재판관 6(합헌): 2[헌법불합치]: 1[위헌]의 의견으로 구 토지수용법 제71조 제1항 중 환매권자는“수용일로부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. 법정의견은 사업시행자의 소유권 취득 당시로부터 일정 기간 내에 법률관계를 안정시킬 필요성과 수용일로부터 10년 이내라는 기간 설정의 적정성을 인정하여 위와 같은 환매권 행사기간의 제한은 환매권의 내용 형성에 관한 합리적인 입법재량의 범위를 일탈하지 않았다고 판단하였다. 이에 대하여 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견은 환매권의 행사기간을 그 발생기간과 동일하게 수용일로부터 10년 이내로 한정한 것은, 그 기한에 임박한 시점에 토지가 공익사업에 필요 없게 된 경우 그로부터 1년 이내라는 짧은 기간 동안만 환매권을 행사할 수 있게 하고, 사업시행자의 통지 및 공고에 관한 규정이 미흡함에도 피수용자가 환매권 발생을 알 수 있었는지와 무관하게 행사기간을 정하여, 존속보장에 근거를 두는 헌법상 재산권인 환매권을 과도하게 제한하고 있으나, 법조항의 체계상 위헌선언으로 인하여 오히려 환매권자에게 불리하게 되는 경우가 있음을 고려하여 헌법불합치선언을 해야 한다고 하였다. 한편 재판관 목영준의 반대의견은 구 토지수용법의 환매기한조항은 수용된 토지가 공익사업에 필요 없게 된 때로부터 1년과 수용일로부터 10년이라는 두 기간 중 어느 한 기간만 도과하지 않으면 환매권을 행사할 수 있다는 것인지, 두 기간 모두 도과하지 않아야 환매권 행사가 가능한 것인지에 관하여 불명확하게 규정하여 환매권자의 예측가능성을 해하고 재판기관의 자의적 법해석을 가능하게 하므로 명확성원칙에 반하여 헌법에 위배된다고 하였다. 사건의 개요 및 심판의 대상 사건의 개요 ○ 청구인은 1992. 7. 13. 도로확장사업을 위하여 구 토지수용법에 의하여 그 소유의 임야를 수용 당하였고, 1994. 12. 30. 도로확장사업이 종료되었는데 일부 토지가 도로부지에서 제외됨으로써 해당 토지에 대한 환매권이 발생하였으나 이에 대한 대한민국의 통지나 공고는 없었다. 청구인은 2006. 2. 2. 환매권 발생 사실을 알고 대한민국에 환매 청구를 하였으나 대한민국은 수용일로부터 10년의 제척기간이 지나 환매권이 소멸되었다고 주장하며, 2006. 3. 22. 해당 토지의 면적을 확정하여 분할등기를 하였다. ○ 청구인은 이에 수용재결의 무효를 주장하며 소유권이전등기 말소청구의 소를 제기하였고, 예비적으로 환매를 원인으로 한 소유권이전등기청구를 추가하였으며, 환매권 행사기간을 “수용개시일(취득일)로부터 10년”으로 정한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제91조 제1항이 청구인의 재산권을 과도하게 침해한다고 주장하며 위헌제청신청을 하였으나 기각되자, 2008. 4. 14. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 심판의 대상 ○ 청구인은 이 사건 심판대상조항을 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’ 제91조 제1항으로 하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 이 사건 심판의 대상은 이와 실질적 규율 내용이 동일하고 당해 사건에 적용되는 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제71조 제1항 중 환매권자는 “수용일로부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분의 위헌 여부로 특정한다. ※ 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견 이 사건 심판대상조항은 법정의견이 특정한 위 심판대상조항과 함께 이와 실질적 규율 내용이 동일한 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제91조 제1항 중 환매권자는 “그 취득일부터 10년” 이내에 그 토지를 환매할 수 있다고 한 부분도 포함하여야 한다. ※ 재판관 목영준의 반대의견 이 사건 심판대상조항은 법정의견에서 특정한 부분과 함께 또 다른 환매기간인 “그 필요 없게 된 때로부터 1년” 부분의 두 기간을 모두 포함하여 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제71조 제1항 중 “그 필요 없게 된 때로부터 1년, 그 수용일로부터 10년 이내에 환매할 수 있다.” 부분으로 특정하여야 한다. ○ 법정의견 및 반대의견들에서 특정한 이 사건 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. 구 토지수용법(1981. 12. 31. 법률 제3534호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제71조 (환매권) ① 사업인정 후 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 사업의 폐지·변경 기타의 사유로 인하여 수용한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때에는 그 협의취득일 또는 수용 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 그 필요 없게 된 때로부터 1년, 그 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 당해 토지 및 토지에 관한 소유권 이외의 권리에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 기업자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제91조 (환매권) ① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에 당해 사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “환매권자”라 한다)은 당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다. 결정이유의 요지 ○ 구 토지수용법 제71조 제1항에서 환매권의 ‘행사기간’을 “수용일로부터 10년” 이내로 정한 것이 원소유자인 청구인의 재산권을 침해하는지 여부는 입법자가 환매권의 내용을 형성함에 있어 합리적 재량을 일탈하였는지 여부를 기준으로 판단하여야 할 것이다. ○ 사업시행자의 소유권 취득 당시로부터 일정 기간 내에 법률관계를 안정시킬 필요성과 수용일로부터 10년 이내라는 기간 설정의 적정성은 인정되며, 환매권의 발생기간과 행사기간을 동일하게 수용일로부터 10년 이내로 정함에 따라 그 기한에 임박한 시점에 환매권이 발생한 경우에도 또 다른 환매권의 행사기간인 “그 필요 없게 된 때로부터 1년”이 지나지 아니하였다면 환매권을 행사할 수 있다고 볼 수 있는바, 이러한 환매권 행사기간의 설정이 그 형성에 관한 입법재량을 일탈했다고 보기는 힘들다. ○ 환매권이 이미 발생하였다 하더라도 환매권자가 이를 알 때까지 언제까지나 계속 존속하고 있다면 여전히 법률관계의 안정이 어렵게 되고, 환매권자는 수용 당시에 이미 정당한 보상을 받았을 뿐만 아니라, 사업시행자가 통지 또는 공고의무를 위반한 경우에는 불법행위가 인정되어 환매권자의 손해가 전보됨에 비추어볼 때, 환매권자가 환매권의 발생사실을 알지 못한 경우를 별도로 고려하지 않고 일률적으로 수용일 또는 취득일을 기산점으로 하여 환매권의 행사기간을 정하였다 하더라도 환매권의 내용 형성에 관한 합리적인 입법재량의 범위를 일탈했다고 보기는 어렵다. 재판관 조대현, 재판관 이동흡의 반대의견 ○ 환매권은 구체적인 재산권의 보장에 있어 가치보장보다 한 단계 높은 존속보장을 그 근거로 함에 비추어볼 때, 비록 그 구체적인 내용의 형성에 입법재량이 인정된다고 하더라도 환매권의 행사기간을 제한하는 법률조항의 위헌 여부는 엄격한 과잉금지원칙에 따라 심사해야 할 것이다. ○ 수용일로부터 10년의 기간 이내로 환매권의 행사기간을 제약하는 것은 공공사업시행자의 지위나 그 토지 등을 둘러싼 법률관계의 안정을 도모하기 위한 입법목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다. 그러나 심판대상조항들은 환매권의 발생기간과 행사기간을 동일하게 수용일 또는 취득일로부터 10년 이내로 한정하고 있으므로, 수용일 또는 취득일로부터 10년에 임박한 시점에 그 대상이 된 토지가 공익사업에 필요 없게 된 경우에는 최대한 환매권을 보장하는 방향으로 관련 규정을 해석한다 하더라도 “그 필요 없게 된 때로부터 1년 이내”라는 지나치게 짧은 기간 동안만 환매권을 행사할 수 있다고 볼 수밖에 없고, 사업시행자의 통지 및 공고에 관한 규정이 미흡함에도 피수용자가 환매권의 발생을 알 수 있었는지 여부와는 무관하게 환매권의 행사기간을 정하고 있다. 이는 환매권을 실효적으로 보장하면서도 법률관계의 안정을 꾀할 수 있도록 그 행사기간을 다른 형식이나 기간으로 정하는 것이 전혀 불가능하지 않음에도 그 기간이 사실상 형해화될 정도로 짧아질 수 있도록 규정한 것으로서, 존속보장에 근거를 두는 헌법상 재산권인 환매권을 과도하게 제한하므로 피해의 최소성 원칙에 어긋난다. 수용된 토지를 둘러싼 법률관계의 안정은 주로 개발이익이 누구에게 돌아가는지와 관련된 사실적인 것이며, 환매권이 정당한 보상을 받았음에도 불구하고 존속보장을 위하여 인정되는 재산권임을 고려할 때, 사업시행자의 통지 또는 공고의무 위반 시 불법행위가 인정되어 손해배상을 받을 수 있다는 점은 가치보장과 관련된 것으로 중요한 이익형량 요소라고 보기 어려우므로, 수용일로부터 10년이라는 기간 설정은 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. ○ 심판대상조항들에 대하여 단순위헌선언을 하게 되면 법률상 환매권의 행사기간은 “필요 없게 된 때로부터 1년” 부분만 남게 되는데, “필요 없게 된 때로부터 1년”의 행사기간이 경과하여도 “취득일로부터 10년”이 경과하기 전까지는 환매권의 행사가 가능하다는 대법원 판례를 고려하면 단순위헌선언으로 인하여 오히려 환매권자에게 불리한 결과가 생기게 되고, 위헌성을 제거하는 방법으로 구체적인 환매권의 행사기간을 정하는 것은 입법재량의 영역에 있다. 따라서 심판대상조항들에 대하여는 헌법불합치결정을 선고함이 타당하며 개선입법이 이루어질 때까지 그 적용을 중지해야 할 것이다. 재판관 목영준의 반대의견 ○ 구 토지수용법 제71조 제1항이 정하는 환매기한조항은 ‘필요 없게 된 때로부터 1년’과 ‘그 수용일로부터 10년’이라는 두 기간 중 어느 한 기간만 도과하지 않으면 환매권을 행사할 수 있는 것인지, 아니면 두 기간 모두를 도과하지 않아야 환매권 행사가 가능한 것인지에 관하여 그 의미가 모호하고 불명확하게 규정함으로써 수범자인 환매권자의 예측가능성을 해함과 동시에 재판기관으로 하여금 자의적인 법해석을 가능하게 하고 있으므로, 명확성의 원칙에 반하여 헌법에 위배된다.