지방자치법제111조 제1항 제2호위헌확인

2011년 4월 28일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2010헌마474
사건명	지방자치법제111조 제1항 제2호위헌확인
선고날짜	2011.04.28	자료파일
종국결과	기각
결정 요약문
헌법재판소는 2011년 4월 28일 재판관 8:1의 의견으로, 지방자치단체의 장이 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우 부단체장이 그 권한을 대행하도록 규정한 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제111조 제1항 제2호가 과잉금지원칙이나 무죄추정의 원칙에 위반되지 않아 지방자치단체장인 청구인에게 보장된 공무담임권을 침해하지 않고 평등권도 침해하지 않으므로 청구인의 심판청구를 기각한다는 결정을 선고하였다. □ 사건의 개요 및 심판의 대상 ― 사건의 개요 ○ 청구인은 2010. 6. 2. 실시된 제5회 전국동시지방선거에서 서울특별시 ㅇㅇ청장에 당선되어 2010. 7. 1. ㅇㅇ청장에 취임하였다. ○ 청구인은 위와 같이 ㅇㅇ청장에 당선된 이후인 2010. 6. 19. 구속된 후 2010. 6. 25. 기소되어, 2010. 8. 13. 제1심에서 공직선거법위반죄로 징역 1년의 형을 선고받았고, 2010. 11. 8. 항소심에서 징역 1년에 집행유예 2년의 형을 선고받았으며, 2011. 2. 24. 청구인의 상고가 기각되어 위 판결이 확정되었다. ○ 이에 청구인은 2010. 7. 1. ㅇㅇ청장에 취임한 직후부터, 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우 부단체장이 그 권한을 대행하도록 한 지방자치법 제111조 제1항 제2호에 의거하여 직무에서 배제되어 구청장직을 수행하지 못하고 있다가, 항소심에서 징역형의 집행유예 형을 선고받은 2010. 11. 8.부터 구금상태가 해제되어 11. 9.경부터 일시적으로 구청장직을 수행한 후, 2011. 2. 24. 위 집행유예 형이 확정됨으로써 구청장직에서 퇴직되었다. ○ 청구인은 2010. 7. 29. 위 지방자치법 제111조 제1항 제2호가 무죄추정의 원칙에 위배될 뿐만 아니라 청구인에게 헌법상 보장된 공무담임권 및 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다는 이유로 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. ― 심판의 대상 ○ 이 사건 심판의 대상은 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제111조 제1항 제2호(이하, ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하여 위헌인지 여부이다. ○ 심판대상조항 제111조(지방자치단체의 장의 권한대행 등) ➀ 지방자치단체의 장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당되면 부지사ㆍ부시장ㆍ부군수ㆍ부구청장(이하 이 조에서 “부단체장”이라 한다)이 그 권한을 대행한다. 2. 공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우 □ 적법요건에 대한 판단 ○ 헌법소원은 국민의 기본권침해를 구제하는 제도이므로 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 함이 원칙인데, 청구인은 현재 자치단체장직에서 퇴직되었으므로 이 사건 법률조항에 대하여 위헌을 선고하더라도 주관적 권리구제는 불가능하게 되어 권리보호이익이 없다고 볼 수 있다. ○ 그러나 이 사건 법률조항에 의한 자치단체장직의 직무정지가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 공무담임권, 무죄추정의 원칙과 관련한 이 사건 분쟁의 해결이 헌법질서의 유지·수호를 위하여 긴요하다고 볼 것이므로, 이 사건 법률조항에 대한 헌법적 해명이 중대한 의미를 가진다 할 것이어서, 예외적으로 심판의 이익을 인정할 수 있다. □ 결정이유의 요지 ― 재판관 조대현, 재판관 김종대, 재판관 목영준, 재판관 송두환의 의견 요지 1. 이 사건 법률조항의 입법목적 지방자치단체의 최종결재권자인 자치단체장의 신체가 구금되어 있으면 다양한 의견을 수렴하고 관련기관들과 충분한 논의를 거쳐 정책을 결정하는 것이 현저히 곤란할 뿐만 아니라, 긴급한 직무를 수행하거나 상시적인 감독을 통하여 주민의 복리를 도모하는 것도 어려워진다. 이에 이 사건 법률조항은 신체가 구금되어 정상적이고 시의적절한 직무를 수행하기 어려운 상태에 있는 자치단체장을 직무에서 배제함으로써 주민의 복리와 자치단체행정의 원활하고 효율적인 운영을 도모하고 있다. 2. 공무담임권 침해 여부 가. 과잉금지원칙 위반 여부 ○ 주민의 복리와 자치단체행정의 원활한 운영에 초래될 수 있는 위험을 예방하기 위한 입법목적을 달성하기 위하여 공소 제기된 후 구금상태에 있는 자치단체장을 직무에서 배제하는 수단을 택하였다 하더라도, 과잉금지의 원칙상 입법자는 선택할 수 있는 여러 수단 중에서 국민의 기본권을 가장 덜 제한하는 수단을 채택하여야 한다. ○ 자치단체장이 ‘공소 제기된 후 구금상태’에 있다는 것은 자치단체장직을 수행할 사람의 신병이 일반사회로부터 격리되어 있는 ‘사실적·물리적 부재상태’를 의미하고, 구금상태가 향후 형사재판절차에서 언제 해소될지도 모르는 불확실한 상태를 의미한다. 이렇게 자치단체장이 자치단체행정을 이끄는 관청의 사무실에 상존하지 못할 뿐 아니라 위와 같은 물리적 부재상태를 언제 해소하고 업무에 복귀할 수 있을지 여부도 불확실한 상태에서는 자치단체행정의 계속성과 융통성은 보장될 수 없고, 주민의 복리를 위하여 최선의 결과를 가져 올 정책집행을 기대하기는 어렵다. 아무리 부단체장 또는 하위직 공무원으로 하여금 실질적인 준비작업을 하도록 시키고 본인이 구금된 장소에서 최종확인 및 결재만 한다고 해도, 자치단체장이 관청에서 상시 감독할 수 있는 경우와 비교해 볼 때 업무의 효율성에 있어 큰 차이가 날 수밖에 없다. 그럼에도 자치단체장은 선거직 공무원이어서 임명권자가 교체시키는 방법으로 위 위험을 제거할 수도 없다. 따라서, 자치단체행정의 시의적절하고 원활한 운영과 주민의 복리에 초래될 수 있는 위험을 미연에 방지하기 위해서는 해당 자치단체장을 직무에서 배제시키는 방법 외에는 달리 의미있는 대안을 찾을 수 없다. ○‘구금상태’란 법에 정해진 구속의 사유, 즉 피의자 또는 피고인이 죄를 범하였다고 의심할 만한 상당한 이유가 있고, 일정한 주거가 없거나, 증거인멸의 염려가 있거나, 도망하거나 도망할 염려가 있다고 법원이 인정하여 발부한 영장에 의해 이루어지는 것일 뿐, 자치단체장이 저지른 범죄가 직무와 관련이 있는지, 자치단체행정에 구체적인 위험을 야기할 수 있는 성격의 범죄인지, 반사회성이 큰 범죄인지 경미한 과실범죄인지 여부에 대한 평가와는 전혀 관계가 없으므로, 범죄의 죄질이나 사안의 경중에 따라 직무정지 필요성을 달리 판단할 여지가 없다. 또한 ‘공소 제기된 후 구금상태’에 처함으로써 자치단체장의 물리적 부재상태를 초래한 것 자체가 자치단체행정의 원활한 운영과 주민의 복리에 대한 위험을 야기시키는 데 충분한 요소라 할 것이므로, 추가적인 요건을 설정하거나, 본인에게 소명의 기회를 부여할 필요도 없다. ○‘공소 제기된 후’라는 요건을 둠으로써 정식 형사재판절차를 앞두고 있는 제한적인 경우 이외에는 직무를 정지시키지 않고 있고, ‘구금상태에 있는’ 동안만 직무를 정지시킴으로써 구속적부심절차나 보석절차, 형의 선고 등 어느 단계에서든 구금상태가 해소되면 곧바로 직무에 복귀할 수 있도록 하고 있어, 언제든지 요건이 해소될 수 있는 잠정적이고 가처분적인 제재임을 명확히 하고 있으므로, 직무를 정지시키는 요건을 설정함에 있어서도 침해가 최소한에 그치도록 하였다. ○ 자치단체장의 물리적 부재상태로 말미암아 주민의 복리와 자치단체행정의 정상적인 운영에 초래될 위험을 미연에 방지하고자 하는 공익은 매우 중대한 반면, 공소 제기된 후 구속된 때로부터 구금상태가 해소되는 기간까지만 일시적·잠정적으로 직무를 정지당할 뿐 신분을 박탈당하지도 않는 자치단체장의 사익에 대한 침해는 그렇게 가혹하다고 볼 수 없어, 법익의 균형성 요건도 충족한다. ○ 따라서, 이 사건 법률조항은 청구인의 공무담임권을 제한함에 있어 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다. 나. 무죄추정의 원칙 위반 여부 ○ 무죄추정의 원칙이라 함은, 아직 공소제기가 없는 피의자는 물론 공소가 제기된 피고인이라도 유죄의 확정판결이 있기까지는 원칙적으로 죄가 없는 자에 준하여 취급하여야 하고, ‘범죄사실의 인정 또는 유죄를 전제로 그에 대하여 법률적·사실적 측면에서 유형·무형의 차별취급을 가하는 유죄인정의 효과로서의 불이익’을 입혀서는 안된다는 원칙을 말한다. ○ 이 사건 법률조항은 공소 제기된 자로서 구금되었다는 사실 자체에 사회적 비난의 의미를 부여한다거나 그 유죄의 개연성에 근거하여 직무를 정지시키는 것이 아니라, 구금의 효과, 즉 구속되어 있는 자치단체장의 물리적 부재상태로 인해 객관적으로 업무의 효율성이 저하되고 자치단체행정의 원활하고 계속적인 운영에 위험이 발생할 것이 명백하여 이를 미연에 방지하기 위하여 직무를 정지시키는 것이므로, ‘범죄사실의 인정 또는 유죄의 인정에서 비롯되는 불이익’이라거나 ‘유죄를 근거로 하는 사회윤리적 비난’이라고 볼 수 없다. 따라서 무죄추정의 원칙에 위반되지 않는다. 3. 평등권 침해 여부 ○ 국무총리나 행정 각부의 장은 임명권자에 의해 교체됨으로써 직무에서 배제시키는 방법이 있으므로 자치단체장에게만 이 사건 법률조항에 의하여 직무를 정지시키더라도 합리적 이유 있는 차별로 볼 수 있다. 또한 자치단체장과 국회의원 간에도 구금상태가 직무의 원활한 운영에 미치는 효과가 다르고 국회라는 합의체의 일원인 국회의원직에 대한 권한대행을 상정하기도 어렵다는 점에서 양자를 차별하는 데는 합리적 이유가 있다. ○ 이 사건 법률조항이 속한 지방자치법 제111조 제1항 제4호와 비교하여 볼 때 ‘입원한 지 60일이 지나지 않은 자치단체장’과 ‘구금되어 60일이 지나지 아니한 자치단체장’과 사이에 차별 취급이 발생하지만, 일반인의 출입과 면회가 엄격하게 제한되어 있는 구금상태와는 달리, 병원에 입원하는 경우는 입·퇴실이 다소 자유로울 뿐 아니라, 극히 예외적인 경우를 제외하고는 퇴원시기에 대한 예측이 어느 정도 가능하고, 병실에 업무보조인력을 두어 청사를 왕래하도록 하면서 직접 또는 위임의 형태로 업무를 수행할 수도 있다는 차이점이 있으므로, 위와 같은 차별 취급에는 합리적 이유가 있다. ○ 따라서, 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지도 않는다. ― 재판관 이공현, 재판관 민형기, 재판관 이동흡, 재판관 박한철의 의견 요지 1. 이 사건 법률조항의 입법목적 이 사건 법률조항은, ⅰ) ‘공소 제기된 후 구금상태에 있는’ 자치단체장을 직무에서 배제시킴으로써 자치단체장의 물리적 부재상태로 인하여 주민의 복리와 자치단체행정의 정상적인 운영에 초래될 수 있는 위험을 미연에 방지함과 아울러, ⅱ) 국가의 책임있는 정치인이자 지방자치제도 발전의 핵심역할을 하는 자치단체장에게 요구되는 고도의 윤리성과 성실성 및 그에 대한 지역주민의 신뢰가 자치단체장에 대하여 공소가 제기되고 신병이 구속됨으로 말미암아 훼손되었으므로, 그를 직무에서 배제시킴으로써 공직기강을 확립하고 지역주민의 신뢰를 회복하려는, 2가지 입법목적을 가지고 있다. 이 사건 법률조항의 과잉금지원칙이나 무죄추정의 원칙 위배 여부, 평등권 침해 여부를 검토함에 있어서도 입법목적을 위 2가지로 파악한 전제에서 논증해야 한다. 2. 공무담임권 침해 여부 가. 과잉금지원칙 위반 여부 ○ 자치단체장에게 범죄혐의가 있어 공소가 제기되고 ‘주거의 부정’, ‘도주의 우려’, ‘증거인멸의 염려’라는 구속사유가 있어 구속영장이 발부되었다면 사회적 비난가능성이 결코 작다고 볼 수 없고, 형사재판절차가 진행되는 동안 직무에 전념하지 못할 가능성, 구금상태가 언제 해소될지 불확실하여 자치단체행정이 장기간 표류할 가능성이 있다. 그럼에도 그를 직무에서 배제시키지 않은 채 하위직 공무원으로 하여금 실질적인 자치단체행정을 운영하도록 하고 자신은 옥중에서 형식적인 결재만 하도록 방치하고서는 위와 같은 위험을 미연에 방지하기 어렵다. 또한 선거직 공무원이므로 스스로 사임하지 않는 한 직무에서 배제시킬 다른 방법도 없다. 따라서, 이 사건 법률조항의 입법목적을 효과적으로 달성하기 위해서는 ‘공소 제기된 후 구금상태에 있는’ 자치단체장을 그때로부터 직무에서 배제시키는 방법 이외에는 의미있는 대안이 없다. ○‘공소 제기된 후 구금상태에 있는’ 그 자체로 이 사건 입법목적 달성에 방해되기에 충분하므로, 직무정지를 부과함에 있어 ‘자치단체행정의 정상적이고 원활한 운영에 구체적인 위험을 발생시킬 경우’, 또는 ‘회복할 수 없는 공익이 침해될 우려가 있는 경우’ 등의 추가적 요건을 설정하거나, 소명의 기회를 부여할 필요가 없다. 또한 검사의 공소제기와 법관의 구속영장 발부에 근거하여 직무정지를 가하는 것이므로, 해당 범죄가 직무관련 범죄나 선거관련 범죄인지 여부, 과실범인지 여부, 반사회성이 큰 범죄인지 여부나 사안의 경중에 따라 개별적으로 직무정지의 필요성이 달리 판단될 여지도 없다. ○ 자치단체장직에 요구되는 고도의 윤리성과 성실성, 주민의 신뢰가 훼손되고 자치단체행정의 원활한 운영이 방해되는 사정은 공소 제기된 후 구금되는 시점에 곧바로 발생하여 구금상태가 계속되는 한 지속될 수밖에 없으므로, 직무정지의 요건으로 설정된‘공소 제기된 후 구금상태에 있는 경우’ 자체가 필요최소한의 기간을 설정하고 있는 것으로 평가할 수 있다. ○ 주민의 복리와 자치단체행정의 정상적인 운영에 초래될 위험을 미연에 방지하고 자치단체장직에 요구되는 고도의 윤리성과 성실성을 제고하는 동시에 훼손된 지역주민의 신뢰를 회복하려는 공익은 공소 제기된 후 구속되는 시점부터 구금상태가 해소될 때까지 신분은 그대로 유지한 채 잠정적·일시적으로만 직무를 정지당하는 자치단체장의 사익보다 훨씬 크다. ○ 따라서, 이 사건 법률조항은 청구인의 공무담임권을 제한함에 있어 침해의 최소성 요건도 충족하고 법익균형성의 요건도 충족하였으므로 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다. 나. 무죄추정의 원칙 위반 여부 ○ 무죄추정의 원칙은 “유죄의 확정판결이 있기까지 그 유죄인정을 전제로 하는 불이익을 입혀서는 안되며 가사 그 불이익을 입힌다 하여도 필요한 최소한도에 그치도록 비례의 원칙이 존중되어야 하는 것”을 의미하므로, 여하한 형태의 불이익이 존재하기만 하면 모두 무죄추정의 원칙에 반하는 것이 아니라, 그 불이익이 비례의 원칙을 존중한 것으로서 필요최소한도에 그친다면 예외적으로 무죄추정의 원칙에 저촉되지 않는다 할 것이다. ○ 이 사건 법률조항이 가하고 있는 직무정지라는 제재는 형사피고인의 지위에 있는 청구인의 공무담임권을 제한하는 것으로서 개념상으로는 당사자에게 불이익한 효과를 가져오는 처분에 해당한다고 할 수 있다. 그러나, 직무정지를 부과하는 목적이 검사의 공소제기결정이나 법원의 구속영장발부에 근거한 비난이나 제재에 있는 것이 아니라 자치단체장의 물리적 부재상태로 말미암아 자치단체행정의 원활한 운영에 생길 수 있는 위험을 제거하고 주민의 신뢰를 회복하는 데 있고, 위에서 본 바와 같이 그 불이익의 정도도 필요 최소한의 범위에 그치고 있으므로, 비례의 원칙을 준수하였다고 할 것이어서, 무죄추정의 원칙에 위배되지 않는다. 3. 평등권 침해 여부 ○ 국회의원은 합의체기관인 국회의 구성원인 데다가 권한대행을 상정하기 어렵다는 점에서 자치단체장과는 그 직무의 성격이 다르고, ‘공소 제기된 후 구금상태’가 해당 직무의 원활한 수행에 미치는 영향도 다르므로, 국회의원의 경우와 달리 자치단체장의 경우에만 이 사건 법률조항에 의한 직무정지를 가하고 있다 하여 자의적인 차별이라고 할 수는 없다. ○ 한편, 이 사건 법률조항과 지방자치법 제111조 제1항 제4호를 비교하면 ‘입원하여 60일이 지나지 아니한 자’와 ‘구금되어 60일이 지나지 아니한 자’ 사이에 차별취급이 발생하였다. 그러나, 자치단체장이 구속된 경우는 자치단체장직에 요구되는 윤리성 및 성실성, 지역주민의 신뢰가 훼손되었다고 볼 수 있는 반면, 질병이나 사고 기타 일신상의 이유로 병원에 입원한 사정만으로는 자치단체장직에 요구되는 고도의 윤리성이나 성실성 및 이에 대한 주민의 신뢰가 훼손될 여지가 없다는 큰 차이가 존재하고, 또한 구금상태는 향후 형사재판절차가 진행됨에 따라 언제 해소될지 불확실한 반면, 입원상태는 예외적인 경우를 제외하고는 언제든지 상태가 호전되어 업무에 복귀할 수 있는 가능성이 열려 있으므로, 위 두 경우를 차별취급한 것에는 합리적인 이유가 있다. ○ 따라서, 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권도 침해하지 않는다. ― 반대의견(재판관 이강국)의 요지 1. 이 사건 법률조항은 무죄추정의 원칙에 반한다. 검사의 공소 제기나 법관의 영장발부에 의한 구금상태는 그 후에 계속되는 공판절차와 판결선고절차, 불복상소절차와 판결확정에 이르는 일련의 형사절차 진행과정의 맨 처음 시작단계에 불과하고, 유죄판결의 선고나 확정은 상당히 오랜 시간이 경과한 후에야 가능한 것이다. 그럼에도 이 사건 법률조항은 자치단체장이 구금상태에 있고 그에 대하여 공소가 제기되었다는 두 가지 사실이 있기만 하면 유죄판결이나 그 확정을 기다리지 아니한 채 바로 직무를 정지시키고 있으므로, 유죄판결의 선고나 그 확정이 있기도 전에 이미 유죄임을 전제로 필요 최소한의 범위를 넘는 부정적 의미와 사회적 비난을 가하고 있다 할 것이고, 이러한 부정적·사회적 비난은 범죄사실에 대한 인정 또는 유죄인정의 효과로서의 불이익에 해당한다고 볼 수밖에 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법이 보장하는 무죄추정의 원칙에 반하여 자치단체장의 공무담임권을 제한하고 있다. 2. 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에도 위반된다. ○‘구금상태’란 법관이 발부한 구속영장에 의한 강제처분이기는 하지만 어디까지나 범죄혐의가 있는 단계에 불과하여 해당 범죄혐의가 실체적으로 유죄인지를 가리는 것과는 관계가 없는 데다가, 영장발부 과정에서 그로 인하여 자치단체장의 직무가 정지될 지도 모른다는 사정을 고려할 수도 없는 것이므로, 구금되었다는 사실 그 자체로 자치단체장의 직무를 곧바로 정지시키지 않으면 안 될 정도로 공익에 중대한 해악이 초래된다고 볼 것은 아니다. 따라서, ‘구금상태’에 있다는 사정만으로는 자치단체장의 직무를 정지시켜야 할 절실한 필요가 있다고 할 수 없다. ○ 혹시 직무정지의 필요성이 인정되는 경우가 있다 하더라도, 구속적부심절차나 무죄 또는 집행유예 등 판결을 받아 구금이 해소될 때까지 기다리면 회복할 수 없는 위험이 발생할 것이 명백한 경우 등의 제한적인 경우에만 직무를 정지시키거나, 최소한의 합리적인 시점까지만 직무를 정지시키는 방법도 생각할 수 있겠으나, 이 사건 법률조항은 구금되는 즉시로부터 선거에 의하여 민주적 정당성을 부여받은 자치단체장의 포괄적인 권한을 정지시키고 임명직에 불과한 부단체장에게 구금이 해소될 때까지라는 불확정 기간 동안 권한을 대행시키고 있으므로, 필요 최소한의 범위를 넘어선 과잉제한이라 아니할 수 없다. ○ 형사절차에서의 구금이 공소 제기 전·후의 모든 단계에서 가능하고, 수사단계에서의 구속은 대부분의 경우 공소제기로 이어지게 되는 형사재판실무에 비추어 볼 때, 유죄판결을 구하는 검사의 일방적 소추행위에 불과한 공소제기 행위의 전·후를 구별하여 구금상태에 있는 자치단체장의 직무정지를 가하는 것 역시 자치단체장의 공무담임권에 대한 과잉제한이라 할 것이므로, 이 사건 법률조항이 직무정지를 부과하기 위한 요건으로 ‘공소 제기된 후’라는 요건을 추가하였다 하여 달리 볼 것도 아니다. 3. 법정의견에 의할 경우 헌법재판소가 2010. 9. 2. 선고한 2010헌마418 결정의 판단과 균형이 맞지 않게 된다. ○ 위 사건에서 우리 재판소는, 법원으로부터 ‘금고 이상의 형을 선고받은’ 자치단체장을 그 형이 확정되기도 전에 유죄임을 전제로 직무정지시키는 것은 필요 최소한의 범위를 넘은 불이익으로서 헌법상 과잉금지원칙은 물론 무죄추정의 원칙에 반하므로 헌법에 위반된다는 이유로 헌법불합치 선언을 한 바 있다. ○ 이 사건 법률조항은 법원의 객관적 사실인정과 증거조사에 바탕한 유죄판결에 이르기 훨씬 이전 단계에서의 처분인 ‘구금상태’와 수사단계에서의 일방적 처분인 ‘공소제기’를 요건으로 하여 자치단체장의 직무를 정지시키고 있는 것이므로, 위 선례와 비교해 보더라도 더욱 무죄추정의 원칙이나 과잉금지원칙에 위반되는 정도가 심하다고 보아야 할 것이다.