인천광역시 중구와 인천광역시 등 간의 권한쟁의

2011년 9월 29일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2009헌라3
사건명	인천광역시 중구와 인천광역시 등 간의 권한쟁의
선고날짜	2011.09.29	자료파일
종국결과	각하,기각
결정 요약문
헌법재판소는 2011년 9월 29일 인천광역시 경제자유구역 송도지구 제9공구 매립지 중 일부(이하, ‘이 사건 계쟁지역’이라 한다)에 대하여 인천광역시 중구가 인천광역시 및 인천광역시 연수구를 상대로 이 사건 계쟁지역에서 자치권한이 침해되었음을 이유로 관할권한의 확인을 구한 권한쟁의 심판사건에서 이 사건 계쟁지역에서의 관할권한이 청구인에게 귀속된다고 볼 수 없다는 이유로 청구인의 이 사건 심판청구를 기각하는 결정을 선고하였다. 이에 대하여, 이 사건 계쟁지역에 대해서는 행정관할을 정하는 법령이 제정된 바 없어 청구인이 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권을 주장할 법적 근거가 없음을 이유로 청구인의 심판청구를 기각하여야 한다는 재판관 송두환의 별개의견이 있다. □ 사건의 개요 및 심판의 대상 ― 사건의 개요 ○ 인천광역시가 시행하는 송도 신도시 매립사업은 1994년부터 2020년까지 인천 연수구 동춘동 996 일원의 토지 및 그 연안의 공유수면을 매립하여 조성한 매립지에 주택, 문화, 교육, 체육, 공공시설 용지 약 53㎢(≒1,611만평)를 조성하는 사업으로, 2009년 현재 제1 내지 제4공구 및 제5, 7, 9공구의 매립이 완료되었고, 향후 2020년까지 제11공구까지의 매립사업이 진행될 예정이다. ○ 인천광역시장은 2009. 1. 22. 매립이 완료된 제9공구(제3 준설토 투기장) 매립지 11필지 2,626,278.7㎡에 대하여 ‘인천광역시 연수구 송도동 297 내지 307’의 지번을 부여하여 신규로 토지등록을 하였다. ○ 청구인(인천광역시 중구)은 2009. 3. 12. 제9공구 매립지 중 일부(이하 ‘이 사건 계쟁지역’이라 한다)에 대하여 피청구인 인천광역시 및 피청구인 인천광역시 연수구를 상대로 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권한이 청구인에게 있음의 확인을 구하는 권한쟁의 심판청구를 제기하였다. ― 심판의 대상 이 사건 심판대상은 ① 이 사건 계쟁지역에 대한 자치권한이 청구인에게 속하는지 여부와 ② 피청구인 인천광역시가 이 사건 계쟁지역에 대하여 한 토지등록 처분(뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 계쟁지역에서의 토지등록 처분의 소관청은 인천광역시장이나 심판의 대상은 청구인이 주장하는 바에 따른다) 및 피청구인 연수구가 이 사건 계쟁지역에서 행사할 장래처분이 청구인의 자치권한을 침해하였거나 침해할 위험성이 있는지 여부이다. □ 결정이유의 요지 ○ 청구인의 피청구인 인천광역시에 대한 심판청구의 본질은 국가사무인 이 사건 계쟁지역의 지번부여 및 토지등록 사무에 관한 권한의 존부 및 범위에 관한 다툼이라고 할 것이고, 청구인과 피청구인 인천광역시 사이에 청구인의 지방자치권에 대한 실질적이며 직접적인 다툼이 있는 경우라고 볼 수 없으므로, 이 부분 심판청구는 지방자치단체인 청구인이 자신의 권한에 속하지 아니하는 국가사무에 관하여 다투고 있다고 봄이 상당하다. 또한 이 사건 계쟁지역의 지번부여 및 토지등록에 관한 사무는 인천광역시장이 피청구인 인천광역시의 집행기관으로서가 아니라 국가기관으로서 담당하는 사무이므로 피청구인 인천광역시는 인천광역시장의 토지등록 처분에 대하여 법적 책임을 지는 자에 해당하지도 아니한다. 따라서 이 사건 심판청구는 청구인의 권한에 속하지 아니하는 사무 또는 피청구인적격을 갖추지 못한 자를 상대로 한 권한쟁의심판청구로서 부적법하다. ○ 구 지방자치법 제4조 제1항은 지방자치단체의 관할구역 경계를 결정함에 있어서 ‘종전’에 의하도록 하고 있고, 구 지방자치법 제4조 제1항의 개정연혁에 비추어 보면 위 ‘종전’이라는 기준은 최초로 제정된 법률조항까지 순차 거슬러 올라가게 되므로 1948. 8. 15. 당시 존재하던 관할구역의 경계가 원천적인 기준이 된다. 따라서 특별한 사정이 없다면 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도상의 해상경계선이 그 기준이 될 것이나, 위 지형도가 현재 존재하지 않거나 위 지형도상에 해상경계선이 제대로 표시되어 있지 않더라도, 주민, 구역과 자치권을 구성요소로 하는 지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것은 상정할 수 없고, 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도는 해방 이후 국토지리정보원이 발행한 국가기본도에 대부분 그대로 표시되었으므로, 국토지리정보원이 발행한 국가기본도(지형도) 중 1948. 8. 15.에 가장 근접한 것을 기준으로 하여 종전에 의한 해상경계선을 확인하여야 하고, 지형도상의 해상경계선이 명시적으로 표시되어 있지 않은 경우에는 행정관습법이 존재한다면 이에 의하고, 행정관습법이 성립하지 아니한 경우에는 지형도에 표시된 해상경계선에서 합리적으로 추단할 수 있는 해상경계선에 의하여야 할 것이다. ○ 이 사건에서 인천광역시에 청구인, 남구, 동구 및 북구의 4개구가 설치된 것은 1968. 1. 1.부터이고, 1968. 1. 1. 신설된 청구인 및 남구가 일제시대의 행정구역으로부터 이어져 왔다고 보이지 아니하므로, 구 지방자치법 제4조 제1항에서 관할구역의 경계를 정하는 기준으로서의 ‘종전’의 범위는 1948. 8. 15. 당시로 소급할 수 없고, 피청구인 연수구가 남구로부터 분할되어 남구의 관할구역을 이어받았다는 점을 감안하면 청구인과 피청구인 연수구 사이의 경계는 인천광역시에 각 구가 설치될 1968. 1. 1. 당시 청구인(중구)과 남구 사이의 관할구역의 경계가 일응 그 기준이 된다고 할 것이다. 따라서 조선총독부 육지측량부가 제작한 지형도나 1948. 8. 15.에 가장 근접한 국토지리정보원이 발행한 지형도가 이 사건 계쟁지역의 해상경계선의 기준이 될 수 없고, 일응 1968. 1. 1.에 근접하여 그 이후에 발행한 지형도를 중요한 기준으로 하여 이로부터 이 사건 계쟁지역의 해상경계선이 도출될 수 있는지를 살펴보되 법령이나 행정관습법에 의한 해상경계선의 설정 또는 변경이 있다면 이에 따라야 할 것이다. ○ 위와 같은 요건을 충족하는 국토지리정보원 발행의 지형도로는 1975. 3. 지형도가 있고 위 지형도의 해상경계선 표시는 1986년 지형도에 이르기까지 방향과 위치의 큰 변동 없이 이어져 왔으므로, 이 시기의 해상경계선을 청구인과 남구 사이의 구 지방자치법 제4조 제1항의 ‘종전’에 의한 관할구역의 경계로 볼 가능성이 큰 데, 이에 의하면 이 사건 계쟁지역은 당시 남구의 관할구역으로 볼 수 있을지언정, 청구인의 관할구역으로 될 소지는 없다. 그리고 청구인 주장과 같이 육상경계 연장의 원칙 및 중간선 내지 등거리선의 원칙에 따라 해상경계선을 획정하는 방법에 관해서는 법령에 아무런 근거가 없을 뿐만 아니라 관습법적 기준으로 확립되어 있다고 볼 수도 없고, 헌법재판소 선례에서 위와 같은 기준으로 경계선을 확정한 적도 없다. 따라서 청구인 주장의 해상경계선을 구 지방자치법 제4조 제1항이 정한 이 사건 계쟁지역의 ‘종전’의 관할구역 경계라고는 볼 수 없고, 달리 청구인 주장과 같이 이 사건 계쟁지역이 청구인의 관할구역으로 변경되었다고 볼 수 있는 실정법적 근거 또는 행정관습법의 성립을 찾아 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권한이 청구인에게 귀속된다고 볼 수 없으므로, 피청구인 연수구가 이 사건 계쟁지역에서 행사할 장래처분으로 인하여 헌법상 및 법률상 부여받은 청구인의 자치권한이 침해될 현저한 위험성이 존재한다고 볼 수 없다. □ 재판관 송두환의 별개의견의 요지 ○ 영해구역을 지방자치단체별 관할구역으로 구분하려면 법령에 의하여 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역과 경계가 정해져야 하지만, 1948. 8. 15. 당시는 물론 그 전후로도 지방자치단체의 관할구역이 법령으로 정해진 적이 없고, 또 그 동안의 행정관습에 의하여 영해구역 내에 지방자치단체의 관할구역과 경계가 명확하게 형성되었다고 보기도 어렵다. 다수의견은 영해구역에 대한 지방자치단체의 관할구역이 정해져 있다고 보면서 국가기본도상의 해상경계선을 근거로 내세우고 있으나, 국가기본도상의 해상경계선은 섬의 소속을 표시하는 것에 불과하고, 지방자치단체 관할권의 범위를 확정하는 법적 기준이 될 수는 없다. ○ 지방자치단체 사이에 현실적으로 존재하는 관할분쟁을 해결할 필요가 있다고 하더라도, 그러한 분쟁을 해결할 기준은 헌법과 법령에 의하여 정해져야 하고, 헌법재판소가 권한쟁의의 심판기준을 입법할 수는 없다 할 것인데, 이 사건 계쟁지역과 관련하여 매립 전의 바다에 대해서나 매립 후의 육지에 대해서나 지방자치단체의 관할구역을 정하는 법령이 제정된 바 없어, 청구인이 이 사건 계쟁지역에 대하여 관할권을 주장할 법적 근거가 없다고 할 것이므로, 피청구인 연수구에 대한 심판청구는 기각되어야 할 것이다. □ 결정의 의의 ○ 이 사건 계쟁지역에 대한 관할권한이 청구인에게 귀속된다고 볼 수 없다는 이유로 이 사건 계쟁지역에서 관할권한의 확인을 구하는 청구인의 권한쟁의 심판청구를 기각한 사례이다.