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헌법재판소는 2014년 2월 27일 재판관 전원 일치 의견으로, 토지분할을 함에 있어 분할의 사유를 불문하고 원칙적으로 사전에 행정청의 허가를 받도록 하는 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제4호가 재산권을 침해하지 않고, 명확성원칙에 위배되지 않는다는 결정을 선고하였다.
□ 사건의 개요
○ 2012헌바184 사건 청구인들은 2008. 1. 31.부터 2009. 12. 31.까지 사이에 보전녹지지역인 용인시 oo구 oo면 oo리 산 oo-o 임야 139,752㎡에 대한 일부 지분을 매수하여 위 토지를 공유하게 되었다.
위 청구인들은 2010. 7. 20. 위 토지를 분할하기로 하는 내용의 제소전화해(서울동부지방법원 2010자327)를 작성한 후, 2011. 1. 20. 용인시 ㅇㅇ구청장에게 위 화해조서에 따른 토지분할을 신청하였으나, 용인시 ㅇㅇ구청장은 같은 날 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받지 아니하였다는 이유로 위 신청을 반려하였다.
이에 위 청구인들은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구기각판결을 선고받자(수원지방법원 2011구합2836), 항소한 후 항소심소송 계속 중(서울고등법원 2011누31323) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 3. 30. 기각되자(서울고등법원 2012아110), 2012. 5. 25. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
○ 2012헌바354 사건 청구인들은 2009. 9. 22.부터 2010. 4. 30.까지 사이에 보전관리지역인 제천시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 산 ㅇㅇ-ㅇㅇ 임야 6,431㎡ 등에 대한 일부 지분을 매수하여 위 토지를 공유하게 되었다.
위 청구인들은 2011. 1. 27. 위 토지를 분할하기로 하는 내용의 제소전화해(서울북부지방법원 2010자143)를 작성한 후, 2011. 6. 10. 제천시장에게 위 화해조서에 따른 토지분할을 신청하였으나, 제천시장은 2011. 7. 6. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받지 아니하였다는 이유로 위 신청을 반려하였다.
이에 위 청구인들은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구기각판결을 선고받자(청주지방법원 2011구합1806), 항소한 후 항소심소송 계속 중[대전고등법원(청주) 2012누110] 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2012. 8. 22. 기각되자[대전고등법원(청주) 2012아3], 2012. 9. 26. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
□ 심판의 대상
○ 이 사건 심판의 대상은 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제56조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같다.
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장.광역시장.시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
4. 토지 분할(「건축법」 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
□ 결정주문
○ 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제4호는 헌법에 위반되지 아니한다.
□ 이유의 요지
○ 이 사건 법률조항은 무분별한 토지분할로 인한 국토의 난개발을 막고, 토지분할을 수단으로 한 부동산 투기를 방지하려는 것으로서 그 입법목적이 정당하다. 토지분할을 건축물의 건축이나 토지의 형질변경 등의 토지 이용행위를 목적으로 하는 토지분할과 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할로 나누어, 전자의 경우에만 개발행위허가를 받도록 하고 후자의 경우는 개발행위허가 대상에서 제외한다면, 무분별한 토지분할로 인한 국토의 훼손이 우려되고, 선별적 규제를 악용하여 투기를 목적으로 소규모 토지분할을 하려는 시도를 막을 수 없게 될 것이다. 최근 토지분할을 둘러싼 국토의 훼손 및 부동산 투기가 심각한 사회적 문제로 대두된 점을 고려할 때, 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익은 토지분할을 함에 있어 원칙적으로 사전에 행정청의 허가를 받아야 함에 따라 제한되는 사익보다 중대하다. 따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다고 할 수 없다.
○ 이 사건 법률조항은 ‘개발행위’의 개념에 관한 정의 규정을 두지 않고 있으나, 국토계획법 및 관련 법률의 제반 규정을 고려하면, 이 사건 법률조항은 분할 목적의 구별 없이 모든 토지분할을 일률적으로 규율하고자 하는 것임은 충분히 예측할 수 있다.
그러므로 이 사건 법률조항은 명확성원칙에 위배되지 아니한다.
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