2013헌바271 -국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호 등 위헌소원

사건번호:	2013헌바271
사 건 명:	국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제4호 등 위헌소원
종국일자:	2014.06.26
종국결과:	합헌,각하

 

헌법재판소는 2014년 6월 26일, 토지분할을 하려는 자는 원칙적으로 사전허가를 받도록 하고, 개발행위허가권자는 토지분할의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 허가를 하도록 하면서 그 허가기준에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령에 위임한 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 조항들의 위헌 여부에 관한 위헌소원에 대하여, 개발행위(토지분할)허가제의 내용을 이루는 심판대상조항들은 국토계획법 관련 규정 및 개발행위(토지분할)허가제의 입법취지 등을 종합하면 대통령령에 위임될 토지분할의 구체적인 범위 및 개발행위(토지분할)허가기준에 관하여 필요한 세부사항을 충분히 예측할 수 있어 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니하고, 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 보기 어려우므로 헌법에 위반되지 않는다는 이유로 합헌 결정하였다. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령’ 조항들에 대한 심판청구는 부적법 각하. [“일부 각하” “일부 합헌”].


□ 사건의 개요
○ 청구인들은 농림지역 및 관리지역에 위치하고 있는 남양주시 소재 임야 8,928㎡(이하 ‘이 사건 임야’)의 공유자들로서, 2011. 9. 8. 남양주시장에게 법원의 토지분할에 관한 확정판결서를 첨부하여 이 사건 임야에 관하여 개발행위(토지분할)허가신청을 하였으나, 남양주시장은 2011. 9. 15. 불허가처분을 하였다(이하 ‘이 사건 불허가처분’). 청구인들은 이 사건 불허가처분의 취소를 구하는 소를 제기하여 대법원에 상고(2013두1621)심 계속중 개발행위(토지분할)허가제에 관하여 규정하고 있는 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제56조 제1항 제4호, 제58조 제1항, 제3항, 같은 법 시행령 제51조 제5호, 제56조 제1항, 제2항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청(대법원 2013아12)하였으나 2013. 7. 11. 위 시행령 조항들에 대한 신청은 각하, 위 법률조항들에 대한 신청은 기각되었다. 이에 청구인들은 2013. 8. 14. 위 법률조항들 및 시행령 조항들이 헌법에 위반된다며 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
○ 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것; 이하 ‘국토계획법’) 제56조 제1항 제4호(이하 ‘이 사건 허가조항’), 제58조 제1항 중 ‘제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허가기준 조항’) 및 제58조 제3항 중 ‘제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 허가기준 위임조항’, 위 법률조항들을 통칭하여 ‘이 사건 법률조항들’), 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령’(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것; 이하 ‘국토계획법 시행령’) 제51조 제5호 가목, 제56조 제1항 및 제2항 중 ‘법 제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분(이하 위 시행령 조항들을 통칭하여 ‘이 사건 시행령조항들’)이 헌법에 위반되는지 여부


[심판대상조항]
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것)
제56조(개발행위의 허가) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위(이하 “개발행위”라 한다)를 하려는 자는 특별시장？광역시장？시장 또는 군수의 허가(이하 “개발행위허가”라 한다)를 받아야 한다. 다만, 도시계획사업에 의한 행위는 그러하지 아니하다.
4. 토지 분할(건축법 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
제58조(개발행위허가의 기준) ① 특별시장？광역시장？시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하여야 한다.
1. 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것
2. 도시관리계획의 내용에 어긋나지 아니할 것
3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것
4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천？호소？습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것
5. 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것
③ 개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부 사항은 대통령령으로 정한다.
구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것)
제51조(개발행위허가의 대상) 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다.
5. 토지분할 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지의 분할(건축법 제57조에 따른 건축물이 있는 대지는 제외한다)
가. 녹지지역？관리지역？농림지역 및 자연환경보전지역 안에서 관계법령에 따른 허가？인가 등을 받지 아니하고 행하는 토지의 분할
나. 건축법 제57조 제1항에 따른 분할제한면적 미만으로의 토지의 분할
다. 관계 법령에 의한 허가？인가 등을 받지 아니하고 행하는 너비 5미터 이하로의 토지의 분할
제56조(개발행위허가의 기준) ① 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다.
② 국토해양부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다.


□ 결정주문
○ 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령’(2012. 4. 10. 대통령령 제23718호로 개정되기 전의 것) 제51조 제5호 가목, 제56조 제1항 및 제2항 중 ‘법 제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분에 대한 심판청구를 각하한다.
○ 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되고, 2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제56조 제1항 제4호, 제58조 제1항 및 제3항 중 ‘제56조 제1항 제4호의 개발행위’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.


□ 이유의 요지
○ [적법요건 판단] 이 사건 시행령조항들에 대한 심판청구는 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 대상이 될 수 없는 대통령령을 대상으로 한 것이므로 부적법하다.
○ [이 사건 허가조항 및 이 사건 허가기준 위임조항의 포괄위임금지원칙 위배 여부] 허가대상이 되는 토지분할의 구체적인 범위나 토지분할 허가기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 다양한 상황을 고려하여 현실에 맞게 탄력적으로 규율하여야 하므로 행정입법에 위임할 필요성이 인정되고, 국토계획법 관련 규정 및 개발행위(토지분할)허가제의 입법취지 등을 종합하여 보면, 대통령령에 규정될 허가의 대상이 되는 토지분할의 구체적인 범위는 ‘농림업이나 산림 등 자연 환경을 보전하기 위하여 필요한 지역에서의 토지분할이거나 부동산 투기를 목적으로 하는 소규모의 점적인 토지분할 등과 같이 국토의 난개발을 초래할 수 있는 토지분할’이 될 것임을 충분히 예측할 수 있고, 대통령령에 규정될 개발행위(토지분할)허가기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 ‘당해 토지분할이 행해지는 용도지역, 토지분할의 규모, 인접시설이나 주변 환경에 미치는 영향과 같은 일반기준을 보다 구체화 하는 내용이나 요건’이 될 것이란 점 또한 충분히 예측할 수 있다. 따라서 이 사건 허가조항 및 이 사건 허가기준 위임조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.
○ [이 사건 법률조항들의 재산권 침해 여부] 이 사건 법률조항들은 무분별한 토지분할로 인한 국토의 난개발 및 부동산 투기를 방지하고, 개발행위허가권자의 허가권 남용을 방지하며, 지역실정에 맞는 개발행위(토지분할)허가제의 운영을 보장하기 위한 것으로 그 입법목적이 정당하고, 이를 위하여 토지분할을 하려는 자는 원칙적으로 사전허가를 받도록 하고, 개발행위허가권자는 토지분할의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 허가를 하도록 하며, 그 허가기준에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령에 위임하고 있으므로 그 수단의 적정성도 인정된다. 단순히 단독 소유를 위한 지적공부 정리를 목적으로 하는 토지분할이더라도 이를 개발행위허가의 대상에서 제외하면 소규모 필지의 양산, 무분별한 개발행위로 인한 국토훼손의 우려 등 여러 가지 문제가 발생할 수 있어 개발행위(토지분할)허가제의 입법목적을 달성하기 어렵게 된다. 나아가 이 사건 법률조항들은 전면적으로 토지분할을 금지하는 것이 아니라 사전에 허가를 받도록 하는 것에 불과하고, 개발행위(토지분할)허가 대상의 범위도 제한적이며, 경미한 정도의 토지분할은 허가대상에서 제외하고 있어 침해의 최소성 원칙에도 반하지 않는다. 청구인들이 주장하는 국토계획법상 개발제한구역의 지정이나 토지거래계약허가와 같은 규제수단은 이 사건 법률조항들의 입법목적을 효과적으로 달성할 수 있는 수단으로 볼 수는 없다. 한편, 이 사건 법률조항들이 달성하려는 공익은 토지분할을 함에 있어 원칙적으로 사전에 개발행위허가권자의 허가를 받아야 함에 따라 제한되는 사익보다 중대하므로 법익의 균형성도 충족된다. 따라서 이 사건 법률조항들이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.


□ 결정의 의의
○ 헌법재판소는 2014. 2. 27. 2012헌바184등 사건에서 이 사건 허가조항이 재산권을 침해하지 아니한다고 판시한 바 있고, 위 선례와 달리 판단하여야 할 새로운 사정변경이 있다고 볼 수 없어 이 사건에서도 이 사건 허가조항의 재산권 침해 여부에 대한 위 선례의 내용은 그대로 유지하고, 위 선례에서 판단된 바 없는 부분에 대하여 추가로 판단하였다.