도시개발법 제21조제1항 본문 등위헌소원

 

 

 

 

2010년 12월 28일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2008헌바57
사건명	도시개발법 제21조제1항 본문 등위헌소원
선고날짜	2010.12.28	자료파일
종국결과	합헌
결정 요약문
헌법재판소는 2010년 12월 28일 도시개발사업과 관련한 토지 수용의 근거규정인 구 도시개발법 제21조 제1항 본문 등과 수용대상 토지를 고시한 때에 공익사업인정 및 고시가 있은 것으로 의제하는 구 도시개발법 제21조 제3항 본문, 토지보상액 산정시 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하도록 규정한‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하‘공익사업법’이라 한다) 제67조 제2항, 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 규정한 구 공익사업법 제70조 제1항이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. 구 도시개발법 조항들에 대해서는 재판관 전원의 의견이 일치하였고, 공익사업법 및 구 공익사업법 조항에 대해서는 이미 헌법재판소에서 합헌결정을 한 바 있으므로 일사부재리의 원칙에 반하여 부적법 각하하여야 한다는 재판관 조대현의 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관들의 의견이 일치하였다. 사건의 개요 및 심판의 대상 사건의 개요 ○ 청구인들은 자신들 소유의 토지가 서울특별시 고시로 도시개발구역으로 지정되어 수용당하게 되자 고시 및 수용재결의 무효확인과 손실보상금의 증액지급을 구하는 행정소송을 제기하고(서울행정법원 2006구합45203), 그 소송계속중에 도시개발사업에 따른 수용의 근거규정들인 구 도시개발법 제21조 제1항 본문 등과 손실보상의 근거조항인 공익사업법 제67조 제2항 등에 관하여 위헌법률심판제청을 신청하였다가 법원에 의하여 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 심판의 대상 ○ 이 사건 심판대상은 도시개발사업의 시행방식을 규정한 구 도시개발법 제20조 제1항, 사업시행자로 하여금 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 구 도시개발법 제21조 제1항 본문, 도시개발사업의 시행으로 인한 수용에 관하여 공익사업법을 준용하도록 규정한 구 도시개발법 제21조 제2항(이하 위 조항들을 묶어 ‘이 사건 수용관련 조항들’이라 한다), 수용대상 토지를 고시한 때에 공익사업법상의 공익사업인정 및 고시가 있은 것으로 의제하는 구 도시개발법 제21조 제3항 본문(이하 ‘이 사건 사업인정의제조항’이라 한다), 토지보상액 산정시 당해 공익사업으로 인한 개발이익을 배제하도록 규정한 공익사업법 제67조 제2항(이하 ‘이 사건 개발이익배제조항’이라 한다), 공시지가를 기준으로 보상액을 산정하도록 규정한 구 공익사업법 제70조 제1항(이하 ‘이 사건 공시지가보상조항’이라 한다)의 위헌 여부이고, 그 내용은 다음과 같다. ◦ 구 도시개발법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 제정되고, 2008. 3. 21. 법률 제8970호로 개정되기 전의 것) 제20조(도시개발사업의 시행방식) ① 도시개발사업은 시행자가 도시개발구역안의 토지등을 수용 또는 사용하는 방식이나 환지방식 또는 이를 혼용하는 방식으로 시행할 수 있다. ◦ 구 도시개발법(2002. 12. 30. 법률 제6853호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용) ① 시행자는 도시개발사업에 필요한 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있다. ③ 제2항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제5조 제1항 제14호의 규정에 의한 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지의 세목을 고시한 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. ◦ 구 도시개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 개정되기 전의 것) 제21조(토지 등의 수용 또는 사용) ② 제1항의 규정에 의한 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다. ◦ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 제정된 것) 제67조(보상액의 가격시점 등) ② 보상액의 산정에 있어서 당해 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격에 변동이 있는 때에는 이를 고려하지 아니한다. ◦ 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2005. 1. 14. 법률 제7335호로 개정되고, 2007. 10. 17. 법률 제8665호로 개정되기 전의 것) 제70조(취득하는 토지의 보상) ① 협의 또는 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산가격공시및감정평가에관한법률에 의한 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 의한 당해 토지의 이용계획, 당해 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령이 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률(한국은행법 제86조의 규정에 의하여 한국은행이 조사·발표하는 생산자물가지수에 의하여 산정된 비율을 말한다) 그 밖에 당해 토지의 위치․형상․환경․이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다. 결정이유의 요지 ○ 이 사건 수용관련 조항들에 대한 판단 도시개발사업은 그 성격상 대규모의 토지가 필요하고, 수립된 개발계획에 따라 체계적이고 예측가능한 사업 수행이 긴요하므로, 사업시행자에게 수용권을 부여할 공공의 필요성을 인정할 수 있고, 도시개발사업의 사업시행방식은 당해 사업의 성격, 규모, 용이성, 사업시행의 주체, 수용대상 토지의 기존 이용상황 등 여러 사정을 고려하여 개별적․구체적으로 결정될 문제일 뿐만 아니라 도시개발구역의 지정 및 수용에 대한 사전·사후의 구제절차가 마련되어 있는 등 피해의 최소성 요건을 갖추고 있으며, 공익과 사익간의 균형도 적절히 유지하고 있다. 또한, 주택법에 의한 주택건설사업과 달리 도시개발사업의 시행자에게 수용권을 부여한 것은 사업 성격의 차이를 반영한 합리적 차별이므로, 평등원칙에 위배된다고도 할 수 없다. ○ 이 사건 사업인정의제조항에 대한 판단 도시개발법은 실질적으로 공익사업법이 요구하는 사업인정절차를 거치도록 하는 규정들을 두고 있고, 공공필요에 대한 판단을 할 수 있는 적절한 절차를 마련하고 있으므로, 이 사건 사업인정의제조항이 적법절차원칙에 위배된다고 할 수 없다. ○ 이 사건 개발이익배제조항에 대한 판단 공익사업의 시행으로 지가가 상승하여 발생하는 개발이익은 피수용자인 토지소유자의 노력이나 자본에 의하여 발생하는 것이 아니어서 피수용 토지가 수용 당시 갖는 객관적 가치에 포함된다고 볼 수 없고, 따라서 그 성질상 완전보상의 범위에 포함되는 피수용자의 손실이라고 볼 수 없으므로, 위 조항이 이러한 개발이익을 배제하고 손실보상액을 산정한다 하여 헌법이 규정한 정당보상의 원칙에 어긋나는 것이라고 할 수 없다. (다수 선례 있음). ○ 이 사건 공시지가보상조항에 대한 판단 토지수용으로 인한 손실보상액의 산정을 공시지가를 기준으로 하되 개발이익을 배제하고, 공시기준일부터 재결시까지의 시점보정을 인근토지의 가격변동률과 도매물가상승률 등에 의하여 행하도록 규정한 것은 위 조항에 의한 공시지가가 공시기준일 당시의 표준지의 객관적 가치를 정당하게 반영하는 것이고, 표준지와 지가산정 대상 토지 사이에 가격의 유사성을 인정할 수 있도록 표준지의 선정이 적정하며, 공시기준일 이후 수용시까지의 시가변동을 산출하는 시점보정의 방법이 적정한 것으로 보이므로, 헌법 제23조 제3항이 규정한 정당보상의 원칙에 위배되는 것이 아니며, 또한 위 헌법조항의 법률유보를 넘어섰다거나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다(다수 선례 있음). 재판관 조대현의 일부 각하 의견의 요지 ○ 규범통제를 목적으로 하는 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판에서는 심판대상 법률조항과 쟁점이 동일하면 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 봄이 타당하다. ○ 이 사건 개발이익배제조항과 공시지가보상조항은 헌법재판소가 이미 헌법에 위반되지 아니한다고 심판한 2008헌바112 사건, 2009헌바142 사건, 2008헌바102 사건 등의 심판대상조항과 동일하므로 당사자와 당해사건이 다르다고 하더라도 헌법재판소법 제39조의 동일한 사건에 해당된다고 보아야 하고, 따라서 특별히 다시 심판할 필요가 없는 이상 헌법재판소법 제39조를 적용하여 이 부분 심판청구를 각하하여야 한다.