2011헌바363 -도시 및 주거환경정비법제38조 등위헌소원

2014년 1월 28일 선고사건

최근주요결정

사건번호	2011헌바363
사건명	도시 및 주거환경정비법제38조 등위헌소원
선고날짜	2014.01.28
종국결과
결정 요약문
헌법재판소는 2014년 1월 28일 재판관 8:1의 의견으로, 관리처분계획 인가의 고시가 있은 때에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 따른 손실보상이 완료되지 않은 경우 등을 제외하고는 종전 토지 또는 건축물의 소유자·임차권자 등 권리자는 이전고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용·수익할 수 없도록 규정한 ‘도시 및 주거환경정비법’제49조 제6항에 대한 심판청구를 각하하고, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로, ‘도시 및 주거환경정비법’ 제38조 중 주택재건축사업의 경우에는 천재·지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때에만 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 의한 수용 또는 사용이 가능하도록 한 부분은 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [각하, 합헌] ‘도시 및 주거환경정비법’제49조 제6항에 대하여는 재판관 김이수의 반대의견이 있다. □ 사건의 개요 ○ 청구인들은 주택재건축사업구역 내 상가임차인들로서, 관리처분계획 인가고시 후 주택재건축조합이 청구인들을 상대로 점유부분의 인도를 구하는 소를 제기하자, 청구인들은 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제38조 중 주택재건축사업의 경우에는 천재·지변 그 밖의 불가피한 사유로 인하여 긴급히 정비사업을 시행할 필요가 있다고 인정되는 때에만 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공익사업법’이라 한다)에 의한 수용 또는 사용이 가능하도록 한 부분 및 관리처분계획 인가의 고시가 있은 때에는 공익사업법에 따른 손실보상이 완료되지 않은 경우 등을 제외하고는 종전 토지 또는 건축물의 소유자·임차권자 등 권리자는 이전고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물을 사용·수익할 수 없도록 규정한 도시정비법 제49조 제6항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 위 신청이 기각 및 각하되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. □ 심판의 대상 ○ 이 사건 심판의 대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제38조 중 “주택재건축사업의 경우에는 제8조 제4항 제1호의 규정에 해당하는 사업에 한한다.” 부분(이하 ‘도시정비법 제38조 부분’이라 한다) 및 ‘도시 및 주거환경정비법’(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제49조 제6항의 위헌 여부이고, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제38조(토지 등의 수용 또는 사용) 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업(주택재건축사업의 경우에는 제8조 제4항 제1호의 규정에 해당하는 사업에 한한다. 이하 이 조에서 같다)을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제3조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있다. 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등) ⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다. □ 결정주문 ○ 이 사건 심판청구 중 도시 및 주거환경정비법(2009. 5. 27. 법률 제9729호로 개정된 것) 제49조 제6항에 대한 부분을 각하한다. ○ 구 도시 및 주거환경정비법(2005. 3. 18. 법률 제7392호로 개정되고, 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제38조 중 “주택재건축사업의 경우에는 제8조 제4항 제1호의 규정에 해당하는 사업에 한한다.” 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. □ 이유의 요지 ○ 도시정비법 제49조 제6항은 사업시행자가 임차인에 대하여 가지는 인도청구권을 규정한 것에 불과하여, 주택재건축사업의 경우에도 주택재개발사업 등처럼 공익사업법을 적용하여 수용방식으로 사업을 진행하도록 규정하지 아니한 것이 헌법에 위반된다고 주장하는 이 사건에 있어서 위 조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다고 할 수 없으므로 재판의 전제성이 인정되지 않아 부적법하다. ○ 주택재건축사업은 주택재개발사업에 비하여 국가의 개입이 약한 방법으로 진행되고, 대상지역이 불량주거지가 아니며, 사업에 동의한 자로 구성된 조합의 결성을 통해 진행된다는 점에서 주택재개발사업과 비교하여 그 공공성·강제성의 정도에 차이가 있으므로, 주택재건축사업의 시행자에게 토지 등 수용권을 부여하지 않는 대신 주택재건축사업에 동의하지 않는 자에 대하여 매도청구를 할 수 있도록 하고, 다만 예외적으로 공공사업으로서의 성격이 강한 경우에만 수용권을 부여한 것이다. 주택재건축사업의 시행자에게 수용권을 부여하여 임차권자에게 손실보상을 하도록 할 경우 손실보상 부담을 둘러싼 불필요한 분쟁이 초래될 수 있다. 따라서 주택재개발사업과 달리 주택재건축사업의 경우 그 시행자에게 원칙적으로 수용권을 인정하지 않은 것은 그 사업 성격의 차이를 반영한 합리적 차별이므로 평등원칙에 반한다고 볼 수 없다. □ 도시정비법 제49조 제6항에 대한 반대의견(재판관 김이수) ○ 주택재건축사업의 시행자에게 원칙적으로 수용권을 부여하지 아니한 것이 헌법에 위반되지 않는다는 점은 다수의견과 견해를 같이하나, 청구인들 주장의 핵심은 주택재건축사업도 수용방식으로 진행해달라는 데 있다기보다는 주택재건축사업의 경우 관리처분계획 인가고시로 인해 임차권자의 사용·수익권이 제한됨에도 불구하고 이에 대한 보상규정을 두지 않은 것이 위헌이라는 데에 있으므로, 도시정비법 제49조 제6항 본문 중 주택재건축사업구역 내 임차권자에 관한 부분은 재판의 전제성이 인정된다. ○ 관리처분계획 인가고시로 인해 임차권자의 사용·수익이 정지되는 것은 주택재건축사업의 원활하고 신속한 진행을 위한 것으로 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 이러한 입법목적을 달성하기 위한 적절한 수단이다. 그러나 종전 건축물 등의 사용·수익 제한이 실질적으로 사용·수익권의 상실을 의미하게 되는 경우까지 상가세입자로 하여금 아무런 보상 없이 영업의 휴업 또는 폐지를 감수하라고 하는 것은 수인할 수 없는 가혹한 부담을 임차권자에게 부과하는 것이다. 임차권자에 대한 보상을 전제로 사용·수익을 정지하더라도 위 조항이 추구하는 목적 달성에 지장이 있다고 볼 수 없으므로, 위 조항은 침해의 최소성 원칙에 반하고, 주택재건축사업에 참여할 수 없는 임차권자의 이익을 현저하게 침해하는 것으로 법익균형성도 충족시키지 못한다. 다만 가혹한 부담을 완화·조정할 수 있는 방법의 선택에 있어서는 입법자에게 광범위한 형성의 자유가 부여되므로 단순위헌결정이 아닌 헌법불합치결정을 함으로써 사용·수익을 정지하는 근거조항이 존재하지 않음으로 인해 초래될 수 있는 법적 공백을 방지하고, 보상을 위한 입법의 형태, 보상의 대상과 방법 등에 대한 입법정책적 해결을 도모하여야 할 것이다.