2011헌마291 -한국토지주택공사 이전방안 취소

사건번호:	2011헌마291
사 건 명:	한국토지주택공사 이전방안 취소
종국일자:	2014.03.27
종국결과:	각하

 

헌법재판소는 2014년 3월 27일 국토해양부장관이 2011. 5. 13. 언론을 통해 발표한 ‘한국토지주택공사 이전방안’은 한국토지주택공사와 각 광역시·도, 관련 행정부처 사이의 의견 조율 과정에서 행정청으로서 내부 의사를 밝힌 행정계획안에 불과하므로 국민의 권리의무 또는 법적지위에 어떠한 변동을 가져온다고 할 수 없어 헌법재판소법 제68조 제1항의 공권력의 행사에 해당하지 않는다는 이유로 이 사건 심판청구를 각하하는 결정을 선고하였다. 이 결정에는 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다.


□ 사건의 개요 및 심판의 대상
사건의 개요
○ 국회와 정부는 2004. 1. 16. 지역 간 불균형을 해소하고 자립형 지방화를 촉진하기 위하여 ‘국가균형발전 특별법’을 제정·공포하였다. 위 법률의 요지는, 정부는 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 일부를 단계적으로 지방으로 이전하기 위한 시책을 추진하여야 하고(제18조 제1항), 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상 공공기관의 장은 공공기관의 지방이전계획의 수립 등 공공기관 이전에 필요한 조치를 시행하여야 하며(제3항), 국가 및 지방자치단체는 이전하는 공공기관 및 그 종사자에 대해 재정적·행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다는 것이다(제4항).
○ 건설교통부장관은 2005. 6. 24. ‘혁신도시 건설 및 공공기관 지방이전계획’을 수립·발표하였다. 그 내용은, 67개 정부소속기관, 54개 정부출연기관, 21개 정부투자기관, 5개 정부출자기관, 기타 29개 공공법인을 수도권과 대전을 제외한 12개 광역시·도에 이전하고, 이전하는 기관을 수용하기 위하여 충청남도를 제외한 11개 광역시·도에 각 1개씩의 혁신도시를 건설한다는 것이었다. 이에 따르면, 위 혁신도시 중 전북혁신도시에는 한국토지공사를 포함한 12개 기관을, 경남혁신도시에는 대한주택공사를 포함한 12개 기관을 각 이전하는 것으로 되어 있었다.
○ 그러나 한국토지공사와 대한주택공사가 수행하고 있는 기능의 중복을 해소하고 경영 효율성을 높이기 위하여 2009. 5. 22. 한국토지주택공사법이 제정되고, 2009. 10.경 두 공사를 통합하여 한국토지주택공사가 설립되자, 한국토지공사는 전북혁신도시에, 대한주택공사는 경남혁신도시에 각 이전한다는 위 ‘혁신도시 건설 및 공공기관 지방이전계획’은 수정이 불가피해졌다.
이에 따라 국토해양부장관(이하 ‘피청구인’이라 한다)은 2011. 5. 13. 한국토지주택공사를 경남혁신도시에 일괄이전하고, 대신 전북혁신도시에는 국민연금공단을 재배치하며 그 외 관계부처와의 협의를 통해 세수를 보전하는 방안을 강구한다는 내용의 ‘한국토지주택공사 이전방안’을 마련하여 이를 국회 국토해양위원회 보고자료용 문건으로 작성하였다가 해당지역 국회의원 등의 반발로 보고되지 못하자, 위 문건을 언론을 통해 발표하였다.
위 ‘한국토지주택공사 이전방안’에 따라 한국토지주택공사와 국민연금공단은 각각 경남혁신도시 및 전북혁신도시로의 지방이전계획 수정안을 제출하였고, 피청구인은 지역발전위원회의 심의를 거쳐 2011. 7. 29. 이를 최종 승인함으로써 한국토지주택공사의 경남혁신도시로의 지방이전계획은 확정되었다.
○ 청구인들은 전북혁신도시 사업지구 내 주거용 택지를 분양받았거나, 전북혁신도시상가조합의 조합원이자 대표자로서 각 소속 조합이 위 사업지구 내 근린생활 시설용지를 분양받았거나, 또는 위 사업지구 내에 있는 기존 소유 토지를 협의매도한 후 나머지 토지(인접토지)를 소유하고 있는 사람들로서, 피청구인이 2011. 5. 13. 발표한 ‘한국토지주택공사 이전방안’이 청구인들의 평등권, 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 2011. 5. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
○ 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 2011. 5. 13. 발표한 ‘한국토지주택공사 이전방안’(이하 ‘이 사건 이전방안’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다.


□ 결정이유 요지
○ 일반적으로 국민적 구속력을 갖는 행정계획은 행정행위에 해당되지만, 구속력을 갖지 않고 행정기관 내부의 행동지침에 지나지 않는 행정계획은 행정행위가 될 수 없고(헌재 2000. 6. 1. 99헌마538등), 이와 같이 행정기관의 내부적 의사결정에 불과하여 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치지 않는 경우에는 헌법소원의 대상의 공권력의 행사 또는 불행사로 볼 수 없다(헌재 1994. 4. 28. 91헌마55; 헌재 2003. 11. 27. 2003헌마694등 참조).
○ ‘공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법’에 따르면, 지방이전계획을 수립하는 주체는 이전공공기관의 장이고(제4조 제1항), 그 제출받은 계획을 검토？조정하여 국토해양부장관에게 제출하는 주체는 소관 행정기관의 장이며(제4조 제3항, 제4항), 그에 따라 지역발전위원회의 심의를 거친 후 승인하는 주체가 국토해양부장관일 뿐이다. 따라서 피청구인이 발표한 이 사건 이전방안은 한국토지주택공사와 각 광역시？도, 관련 행정부처 사이의 의견 조율 과정에서 행정청으로서의 내부 의사를 밝힌 행정계획안 정도에 불과하고, 법적 구속력을 가진 행정행위라고 보기는 어렵다.
○ 이 사건 이전방안에 따라 한국토지주택공사가 경남혁신도시로의 이전계획을 제출하고 지역발전위원회의 심의를 거치는 과정에서 이전대상 지역 및 대상, 범위 등에 관한 변동이 있을 여지도 배제할 수 없다. 그러므로 한국토지주택공사의 지방이전 과정에서 행정청으로서의 피청구인의 의사가 결정적이라는 점을 인정한다 하더라도, 아직은 행정계획안에 불과한 이 사건 이전방안에서 밝힌 내용들이 그대로 틀림없이 실시될 것이라고 단정할 수도 없다.
○ 어디까지나 한국토지주택공사의 지방이전계획은 지역발전심의회의 심의를 거쳐 피청구인의 최종 승인에 의하여 확정되는 것이며, 그 이전 단계에서 발표된 이 사건 이전방안이 국민의 권리의무 또는 법적지위에 어떠한 변동을 가져온다고 할 수는 없다.
더구나 이 사건 이전방안이 위헌으로 취소된다고 하더라도, 그 뒤에 이어진 2011. 7. 29.자 피청구인의 최종 승인이 취소되거나 무효가 되지 않으면 아무런 실효를 거둘 수도 없다 할 것이다.
○ 위와 같은 제반 사정을 종합하면 보면, 이 사건 이전방안은 행정청의 기본방침을 밝히는 비구속적 행정계획안에 불과하여 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치지 아니하므로 헌법재판소법 제68조 제1항의 공권력의 행사에 해당한다 할 수 없다.