2011헌바42 -정당법 제22조 제1항 제1호 등 위헌소원

사건번호:	2011헌바42
사 건 명:	정당법 제22조 제1항 제1호 등 위헌소원
종국일자:	2014.03.27
종국결과:	합헌

 

헌법재판소는 2014년 3월 27일 공무원의 정당가입을 금지하는 구 정당법 제53조 중‘제22조 제1항 단서 제1호 본문의 규정을 위반하여 당원이 된 국가공무원법 제2조에 규정된 공무원’부분, 구 국가공무원법 제84조 중‘제65조 제1항의 정당가입에 관한 부분을 위반한 자’부분(이하 합하여‘이 사건 정당가입 금지조항’), 제84조 중‘제65조 제4항의 대통령령으로 정하는 정치적 행위의 금지에 관한 한계를 위반한 자’부분(이하‘이 사건 정치행위 규제조항’)은 모두 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다.
이에 대하여, 이 사건 정당가입 금지조항은 과잉금지원칙에 반하여 공무원의 정당가입의 자유를 침해하고, 초.중등학교 교원인 공무원에 대하여는 평등원칙에 위배되어 위헌이라는 재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 강일원, 재판관 서기석의 반대의견 및 재판관 안창호의 다수의견에 대한 보충의견이 있다.


□ 사건의 개요
○ 청구인들은 국가공무원인 국？공립학교 교원으로 임용되어 초등학교, 중학교에 교원으로 재직 중이던 자들이다.
○ 청구인들은 2010. 5. 6. 국가공무원에 대한 정당법 및 국가공무원법의 정당가입 금지조항과 정치행위 규제조항에 위반하여 민주노동당에 당원으로 가입하여 정치자금을 제공하였다는 등의 공소사실로 기소되었다.
○ 청구인들은 위 소송 계속 중 정당법 제22조 제1항 단서 제1호 등에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 그 신청이 기각되자, 2011. 2. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.


□ 심판의 대상
이 사건 심판대상은 구 정당법 제53조 중 ‘제22조 제1항 단서 제1호 본문의 규정을 위반하여 당원이 된 국가공무원법 제2조에 규정된 공무원’ 부분, 구 국가공무원법 제84조 중 ‘제65조 제1항의 정당가입에 관한 부분을 위반한 자’ 부분(이하 위 조항들을 ‘이 사건 정당가입 금지조항’이라 한다), 제84조 중 ‘제65조 제4항의 대통령령으로 정하는 정치적 행위의 금지에 관한 한계를 위반한 자’ 부분(이하 위 조항을 ‘이 사건 정치행위 규제조항’이라 하고, 위 조항들을 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상 조항]
정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정된 것)
제53조(위법으로 발기인이나 당원이 된 죄) 제22조(발기인 및 당원의 자격) 제1항 단서의 규정을 위반하여 정당의 발기인이나 당원이 된 자는 1년 이하의 징역이나 100만 원 이하의 벌금에 처한다.
국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2010. 3. 22. 법률 제10148호로 개정되기 전의 것)
제84조(벌칙) 제44조.제45조.제65조 또는 제66조를 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우 외에는 1년 이하의 징역 또는 300만 원 이하의 벌금에 처한다.


□ 결정주문
구 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 개정되고, 2011. 7. 21. 법률 제10866호로 개정되기 전의 것) 제53조 중 ‘제22조 제1항 단서 제1호 본문의 규정을 위반하여 당원이 된 국가공무원법 제2조에 규정된 공무원’ 부분, 구 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정되고, 2010. 3. 22. 법률 제10148호로 개정되기 전의 것) 제84조 중 ‘제65조 제1항의 정당가입에 관한 부분을 위반한 자’ 부분, 제84조 중 ‘제65조 제4항의 대통령령으로 정하는 정치적 행위의 금지에 관한 한계를 위반한 자’ 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.


□ 이유의 요지
1. 이 사건 정당가입 금지조항 위헌 여부
○ 과잉금지원칙 위배 여부
이 사건 정당가입 금지조항은, 공무원이 국민 전체에 대한 봉사자로서 그 임무를 충실히 수행할 수 있도록 정치적 중립성을 보장하고, 초ㆍ중등학교 교원이 당파적 이해관계의 영향을 받지 않도록 교육의 중립성을 확보한다는 점에서 입법목적의 정당성이 인정된다. 국민의 정치적 의사형성에 영향을 미치고 헌법상 특별한 보호를 받고 있는 정당 가입을 금지하는 것은 위 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적합한 수단이다.
이 사건 정당가입 금지조항은 공무원이 ‘정당의 당원이 된다’는 행위를 금지하고 있을 뿐, 정당에 대한 지지를 선거와 무관하게 개인적인 자리에서 밝히거나 선거에서 투표를 하는 등 일정한 범위 내의 정당관련 활동은 공무원에게도 허용되므로 침해의 최소성 원칙에 반하지 않는다. 정치적 중립성, 초.중등학교 학생들에 대한 교육기본권 보장이라는 공익은 공무원들이 제한받는 사익에 비해 크므로 법익의 균형성 또한 인정된다.

 

○ 평등원칙 위배 여부
이 사건 정당가입 금지조항이 초·중등학교 교원에 대해서는 정당가입의 자유를 금지하면서 대학의 교원에게 이를 허용한다 하더라도, 이는 기초적인 지식전달, 연구기능 등 양자 간 직무의 본질이나 내용, 근무 태양이 다른 점을 고려한 합리적인 차별이므로 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

 

2. 이 사건 정치행위 규제조항 위헌 여부
○ 이 사건 정치행위 규제조항 중 금지조항에 해당되는 구 국가공무원법 제65조 제4항과 관련 조항들을 유기적·체계적으로 종합하여 보면, 이 사건 정치행위 규제조항에 의한 범죄구성요건의 실질을 ‘정당 구성 행위 및 선거운동에 관한 공무원의 능동적·적극적 정치행위’라고 법률에서 밝히고 있어 죄형법정주의의 기본적 요청인 법률주의에 위배된다고 볼 수 없다.
○ 국회, 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회, 행정부 등 소속 공무원에 대하여 금지하여야 할 정치행위의 내용을 개별적으로 구체화할 필요성이 긍정되고, 그 내용을 일일이 법률로 규정하는 것은 입법기술상 매우 곤란하므로 그 위임의 필요성이 인정된다. 또한 그 내용이 공무원의 정치적 중립성을 훼손할 가능성이 큰 행위에 한하여 정해질 것임은 충분히 예상할 수 있으므로, 이 사건 정치행위 규제조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다.

3. 결론
따라서 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.


□ 정당가입 금지조항에 대한 반대의견(재판관 박한철, 재판관 김이수, 재판관 강일원, 재판관 서기석)
○ 이 사건 정치행위 규제조항이 헌법에 위배되지 않는다는 점에 대하여는 법정의견과 견해를 같이 한다.
○ 그러나 이 사건 정당가입 금지조항은 과잉금지원칙에 반하여 공무원의 정당가입의 자유를 침해하고, 초·중등학교 교원인 공무원에 대하여는 평등원칙에 위배되어 위헌이다.
？ 공무원의 정당 가입 자체를 일반적, 사전적으로 금지하는 이 사건 정당가입 금지조항은 입법목적과 입법수단 사이의 인과관계가 불충분하고 공무원의 정당가입의 자유를 제한함에 있어서 갖추어야 할 적합성의 요건을 충족시키지 못하였다. 공무원의 정치적 중립성을 확보하고 근무기강을 확립하는 방안이 국가공무원법에 이미 충분히 마련되어 있음에도 불구하고 정당가입을 일체 금지하는 것은 침해의 최소성 원칙에도 위배되고, 공무원의 정당가입을 금지함으로써 실현되는 공익은 매우 불확실하고 추상적인 반면 정당가입의 자유를 박탈당하는 공무원의 기본권에 대한 제약은 매우 크기 때문에 법익균형성도 인정하기 어렵다.
？ 대학교원에게는 정당 가입을 일반적으로 허용하면서 초ㆍ중등학교 교원에 대해서는 정당 가입을 전면적으로 금지하는 것은, 오히려 교육내용에 재량이 많은 대학교육의 특성, 초？중등학교 교원이 정당에 가입하면 편향된 교육을 할 것이라는 추측은 논리적 비약이라는 점 등에 비추어 볼 때, 입법재량을 벗어난 현저히 불합리한 차별에 해당하여 평등원칙에도 위배된다.


□ 정당가입 금지조항에 대한 다수의견에 관한 보충의견(재판관 안창호)
○ 공무원의 정치적 중립성을 규정한 헌법 제7조 제2항은 정당설립의 자유를 규정한 헌법 제8조 제1항과 규범 조화적 해석을 하여야 하는바, 공무원의 정당가입 등이 직무수행의 정치적 중립성에 심각한 영향을 미칠 것이라고 판단되는 경우에는 이를 금지하는 것이 정당화될 수 있다.
○ 우리나라 공직사회는 지역주의와 정실주의, 그리고 최고 결정권자를 정점으로 한 하향식 의사전달 구조가 자리 잡고 있다. 이러한 우리의 특수성을 고려하지 않고 공무원에게 일반적으로 정당가입을 허용할 경우, 공무원이 충성경쟁 차원에서 특정 정당에 가입하거나 선출직 인사권자가 입맛에 맞는 사람만 주요 공직에 임명하고 이를 선거에 악용하는 폐해가 나타날 수 있고, 정당에 가입한 공무원들이 특정 정당의 이념에 경도된 편향적 업무 수행이나 특정 정당에 유리하도록 불공정하고 편파적인 법집행을 할 염려도 있다.
○ 또한 우리 선거문화는 과거뿐만 아니라 최근까지도 관권선거 논란으로 사회적 갈등이 계속되고 있는데, 이러한 환경 속에서는 비록 공무원이 공정하게 공무를 집행한다거나 근무시간 외에 혹은 직무와 관련 없이 정당과 관련한 정치적 표현행위를 한다 하더라도, 공무원의 정당가입 사실로 인하여 정치적 중립성에 대한 국민의 기대와 신뢰가 훼손될 수 있으므로, 공직수행의 중립성과 공정성 측면에서 공무원의 정당가입은 결코 바람직하다고 할 수 없다.
○ 특히 수도권 내지 중부권, 영남권, 호남권으로 대별되는 우리나라의 지역구도가 지역주의와 결합하여 행정과 인사 전반에 있어서 각종 폐해가 잔존하고 있는 것이 엄연한 우리의 현실이다. 이런 현실에서 공무원의 정당가입을 허용하게 되면, 특정 지역의 공직사회가 특정 정당에 의해 지배되는 현상이 당연시되고 고착화됨으로써 공무의 공정성과 객관성이 훼손됨은 물론, 공무원으로서의 지위와 신분보장이 약화되고 공직사회의 분열과 갈등이 초래될 수 있으며 지역 갈등의 골도 더욱 깊어질 염려가 있다.